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    14주년 6·15 남북정상회담 14주년 - (Session 1) 김영윤 | (사)남북뮬류포럼 대표

    본문

    김영윤 | (사)남북뮬류포럼 대표 


    Session 1


    한반도 경제공동체 어떻게 만들 것인가?


    목차


    Ⅰ. 서론

    Ⅱ. 경제공동체형성 이론의 남북한 적용

    Ⅲ. 남북경제공동체형성 방안

    Ⅳ. 남북경제공동체형성을 위한 남북경협 추진 전략

    Ⅴ. 결론 및 정책과제



    Ⅰ. 서론


    남북관계의 최종 목표는 통일이다. 우리에게 통일은 분단을 극복하고 민족구성원 모두의 자유와 복지, 인간존엄성을 구현하는 과업이다. 이와 같은 과업은 남북 간의 상호 이해, 대화와 타협, 인내라는 과정을 통해 점진적으로 이룩해 나가야 할 대상이다. 갑작스런 통일은 바람직하지 않다. 준비되지 않은 상태에서 이루어지는 통일은 사회적 혼란과 막대한 경제적 부담을 초래할 수 있다. 남북 간의 경제적 격차, 체제의 차이와 문화적 이질성을 극복하고, 통일이 미래 성장동력이 되기 위해서는 점진적 통일, 다시 말해 공동체를 형성해 가면서 이루는 것이 바람직하다. 이런 점에서 남북경제공동체 형성은 통일을 실현하기 위한 경제 차원의 실질적인 통합과정이라고 할 수 있다. 경제분야는 다른 분야에 비해 체제 및 이념의 상이성에 기인하는 제약이 상대적으로 적다. 실현가능성이 그만큼 더 높다. 경제분야의 공동체 형성은 다른 분야의 공동체 형성을 선도·유발하는 효과를 가진다. 북한도 경제분야의 협력에 대해서는 거부감을 덜 느낄 것이다. 당면한 경제난을 타개하기 위해서라도 남한과의 경제교류협력이 필수적인 것으로 인식하고 있다.

    경제공동체형성의 추동력은 바로 경제협력에 있다. 비록 시간적으로 장기적일 수 있으나, 경제공동체는 경협을 통해 이루어질 수밖에 없다. 이 글은 경제협력을 통해 남북경제공동체를 어떻게 형성할 것인가에 초점이 맞추어져 있다. 남북경제공동체가 어떤 과정을 통해 형성될 수 있으며, 어떠한 방향으로 형성하는 것이 가장 바람직한 것인가를 논의하는 것이 핵심이다. 또한 남북경제공동체가 남북경협을 바탕으로 이루어질 수밖에 없는 점을 감안, 경제협력을 위한 과제도 제시하고자 한다.


    Ⅱ. 경제공동체형성 이론의 남북한 적용


    ‘공동체’의 사전적(辭典的) 의미는 공동생활을 영위하는 일정지역 사람이나 국가들의 집단이다. 공동체는 같은 민족, 종교, 언어, 역사를 비롯, 정치·경제·사회의 제도적 동질성에 기반한다. 경제공동체는 이와 같은 ‘공동체’를 기반으로 일정 지역 내 자본, 인력 등 생산요소의 이동이 이루어지고 공동의 경제정책을 추진하는 경제단위, 다시 말해 경제통합을 이루는 있는 상태를 의미한다. 그런데 경제통합이 통합의 정도에 따라 그 수준이 다를 수 있기 때문에 경제공동체 형성은 보다 높은 경제통합의 수준으로 가는 과정으로도 해석할 수 있다.

    국가 간의 공동체 형성은 국제정치학을 비롯, 국제경제학의 연구대상 분야다. 국제경제학에서의 경제공동체 형성은 공동체 형성을 통해 평화질서의 구축이라는 목표에 접근하려는 것이 아니라 경제적 이익, 다시 말해 공동체 구성원의 사회복지후생의 극대화에 두고 있다. 경제공동체 형성에 대한 핵심이론은 지면상 생략하고 경제공동체 형성의 의미와 사례를 남북한의 경제공동체 형성에 적용 가능성만 고찰하고자 한다.


    1. 경제공동체형성의 의미


    경제공동체형성(Economic Community Building, Economic Integration)은 지리적으로 인접한 2개 국가 혹은 그 이상의 국가가 동맹을 결성, 상호간에 무역 자유화를 비롯, 재정·금융·통화 등의 경제정책면에서 상호협력을 도모하여 개별 경제주체 간 차별이 존재하지 않는 보다 큰 하나의 공동경제단위를 이룬 상태 또는 이룩해 가는 과정이다. 발라사(Balassa, B.)는 경제공동체형성을 그 대상이 되는 국가 상호간의 내부 결속도와 이에 참가하지 않는 국가에 대한 차별 정도에 따라 자유무역지대(Free Trade Area), 관세동맹(Customs Union), 공동시장(Common Market), 화폐 및 경제동맹(Monetary & Economic Union) 및 완전한 통합(Complete Integration)의 다섯 단계로 구분하여 고찰하고 있다. 

    자유무역지대란 경제공동체 형성에 참가한 각 가맹국 상호간에 상품 이동에 대한 무역제한조치를 철폐함으로써 역내 자유무역을 보장하는 것이다. 그러나 역외 비가맹국에 대해서는 각국이 독자적인 관세정책 및 무역제한조치를 취하는 형태의 경제통합체를 의미한다. 관세동맹은 자유무역지대에서 한 걸음 더 나아가 역외공동관세(common external tariff)를 부과하는 형태의 경제결합체다. 가맹국 상호간 상품의 자유이동이 보장되나 역외 비가맹국으로부터의 수입에 대해서는 공통의 수입관세를 부과하는 형태를 의미한다. 공동시장은 가맹국 상호간 재화뿐만 아니라 노동 및 자본과 같은 생산요소의 자유이동이 보장되나, 역외 비가맹국에 대해서는 공동의 관세제도를 택하고 있는 통합체다. 화폐 및 경제동맹은 공동시장에서 한 걸음 더 나아가 역내 상품 및 생산요소의 자유이동과 역외공통관세 외에도 각 가맹국간 경제정책의 조정과 협력이 이루어지는 경제통합체를 지칭한다. 마지막으로 완전한 통합은 가맹국 상호간에 초국가적 기구를 설치하여 그 기구로 하여금 각 가맹국의 모든 사회‧경제정책을 조정‧통합‧관리하는 공동체를 말한다. 경제공동체 형태 중 가장 완벽한 형태의 통합유형이라고 할 수 있다. 통합 상태의 각국은 사실상 하나의 단일경제를 형성하고 있음을 의미하나, 재정‧통화정책을 위시한 공동의 경제정책을 수행하기 위해서는 국가 고유의 경제적 주권이 초국가적인 기구로 이양되어야만 가능하다. 그래서 경제공동체 형성의 마지막 단계인 완전한 통합을 정치적 통합을 포함하는 단계로 파악하고 있다.

    경제공동체형성은 그것이 이루어지는 시간과 형태에 따라 동서독의 경우처럼 정치적인 통일이 합의된 상태에서 이루어지는 급진적인 형태와 유럽연합(EU)처럼 경제적인 이익을 실현시켜 나가는 과정상의 문제점을 극복하면서 정치적인 통합까지 추구하는 점진적인 형태로 대별될 수 있다. 또한 경제공동체형성은 그것이 이루어지는 형태별로 제도적(institutional)인 유형과 기능적(functional) 유형으로도 구분된다. 제도적 공동체형성은 각 경제 주체들 간 공동체형성의 조건과 형태를 결정·합의하여 통합하는 방식을 말하는데, 경제공동체형성이라고 할 경우에는 일반적으로 이와 같은 형태를 의미한다. 반면, 기능적 형태는 경제공동체형성을 제도적인 결합장치와는 관계없이 개별 국가 간 산업이 서로 연계되고 상호 보완관계가 이루어져 경제적으로 강하게 결속되어 있는 형태를 말한다. 중·대만간의 경제관계나, 벨기에와 룩셈부르크, 독일과 네덜란드 및 독일과 오스트리아간의 경제관계를 지칭할 수 있겠다. 최근 경제적 결속도를 강화하고 있는 중국과 북한간의 경제관계도 일정부문 이와 같은 차원에서 바라볼 수 있을 것이다.


    2. 경제공동체형성 사례


    경제공동체를 이루었거나 이루고 있는 과정의 사례로는 미국의 연방통합과정이나 독일의 관세동맹, 유럽연합(EU), 북아메리카자유무역지대(NAFTA), 동남아시아조약기구(ASEAN) 등을 들 수 있다. 그러나 이와 같은 경제공동체가 앞서 언급한 고전적 경제통합이론에 의해 이루어진 것으로 보기에는 무리가 있다. EU의 경우에서만이 비록 제한적이나마 경제공동체 형성이론에서 제시하고 있는 단계별 과정이 적용되었기는 하나, 다른 경제공동체는 경제적 요인 보다는 정치‧사회적인 요인들에 의해 이루어진 경향이 더 크다. 어느 형태의 경제공동체든 모든 경제공동체형성에는 다음과 같은 특징이 있다. 첫째, 경제공동체형성을 주도하는 국가가 존재하고 있다는 점이다. 둘째, 경제공동체를 형성하는 국가 간의 산업기술, 소득수준 및 경제발전 단계의 유사성이 높을수록 공동체 형성의 효율성이 제고되고 있으며, 경제공동체 형성에 참가하는 각국의 경제정책, 경제활동 등에서 공통점이 많을수록 경제공동체 형성이 촉진된다는 것이다. 이러한 공통점은 경제공동체 형성에 참가하는 각국의 경제 개방도가 비슷하고 대내외 경제정책의 목표가 하나의 공통분모를 가질 수 있을 때 보다 크게 나타난다. 셋째, 동질체제나 이질체제간의 경제공동체 형성을 막론하고 경제공동체 형성은 독립적이거나 이질적인 두 체제가 서로 병존하는 상태로 남아 있기가 불가능하다는 것이다. 넷째, 경제공동체를 형성하는 동기로서 정치적인 이해관계가 중요하나, 경제공동체 형성 정도가 높아질수록 경제적 이익실현이 더 크게 부각됨을 발견할 수 있다.

    경제공동체형성의 모델이라고 할 수 있는 유럽연합(EU)만 하더라도 성립초기 경제적인 협력체로서의 비중보다는 지역안보를 위한 정치적인 이해관계가 공동체 형성에 더 중요한 역할을 했다. EU의 통합은 사실 제 1, 2차 세계대전을 통해 폐허가 되다시피 한 유럽을 다시는 전쟁에 휘말리게 해서는 안 된다는 처절한 각성에서 출발했다. 제2차 세계대전이 끝난 이듬해인 1946년 윈스턴 처칠은 유럽합중국(United Nations of Europe)의 형태를 만들어야한다는 당위성을 주장하였는데, 그와 같은 당위성이 전쟁방지를 위한 제도적 장치를 마련하는 동기로 작용했던 것이다. 이에 따라 창설된 것이 유럽석탄‧철강공동체다. 이 기구가 EU탄생의 모체가 되었으며, 유럽 내 정치‧경제‧군사적인 경쟁관계를 협력관계로 바꾸는 계기를 마련했다. 그 후 유럽통합은 EU를 세계대전 이후 미국과 일본이 경제력을 신장시켜 세계시장으로서의 역할을 증대시킨 상황에 맞설 수 있는 지역경제공동체 형성 방향으로 추진되었던 것이다.


    3. 경제공동체형성 이론의 남북한 적용


    앞서 언급한 바와 같이 경제공동체 형성의 역사적 경험은 고전적 경제통합이론에 의해 경제공동체가 형성되는 것이 아님을 알 수 있게 한다. 더구나 경제공동체 형성에는 경제적 요인 외 정치, 사회적인 요인들이 공동체 형성에 더 큰 영향을 미치고 있음을 알 수 있다. 공동체 형성 국가간의 산업기술, 소득수준 및 경제발전 단계의 유사성이 높을수록 통합의 효율성을 제고시키고, 통합에 참가하는 각국의 경제정책, 경제활동에 공통점이 많을수록 경제통합이 촉진된다. 그러나 남북한간의 경제공동체 형성에는 다음과 같은 즉, ①이질 경제체제 문제, ②주권문제, ③경제수준과 경제규모의 차이 등의 문제가 그대로 제기된다. 이를 좀 더 구체적으로 설명하면 다음과 같다.

    첫째, 발라사식 경제공동체 형성과정은 동일한 경제체제를 견지하고 있는 국가 간에만 적용될 수 있는 이론으로서 남북한과 같이 체제이질적인 국가 간에 적용되기에는 무리가 따른다. 남한의 경제체제는 의사결정의 분권화, 시장제도, 사유재산권, 동기유인, 자유개방경제를 골자로 하는 자본주의 시장경제체제다. 북한체제는 의사결정의 중앙집권화, 관료제도, 집단적 소유권, 통제 및 명령체계, 비경쟁, 자급자족의 사회주의 명령경제체제다. 남북한이 추구하는 경제활동의 성격과 이념, 경제운용의 방식이 전혀 다르다. 북한은 정부가 모든 생산수단을 소유하고 있을 뿐만 아니라 국민경제의 생산, 생산물의 분배, 통화, 수입, 수출 등 국민경제의 모든 부문을 직접 통제하고 있다. 따라서 생산물의 특화에 따른 시장과 시장의 결합에 의해 형성되는 발라사식 경제통합원리가 적용될 수 없다.

    둘째, 고전적 경제공동체이론은 공동체 형성주체의 주권문제를 무시한 이론이기 때문에 주권 문제가 중요하게 작용하는 이질체제 간 공동체 형성에는 한계가 있다. 예를 들어 북한은 경제공동체 형성에 따른 경제적 실리 추구에는 지대한 관심을 가질 수 있으나, 이를 통해 잃게 되는 정치·체제적 안전에 대해서는 거부감을 가질 수 있는 것이다.

    셋째, 남북한간에 존재하는 격심한 경제수준과 경제규모의 차이가 발라사식 경제공동체 형성을 저해한다. 경제공동체 형성은 경제활동의 기능적인 면을 통해 단일경제로 형성되는 것을 의미하는 데, 경제수준이나 기술수준 등 경제의 질적인 면에서 대등한 경우에는 경제공동체 형성이 무리없이 추진될 수 있으나, 경제규모면에서 월등한 차이가 날 경우에는 실현되기 어렵다. 경제공동체 형성은 경제활동에 있어 대등 관계를 전제로 하는 경쟁관계에 기초하고 있는 바, 경제수준에 있어 현격한 차이를 나타낼 경우에는 경쟁의 불균형 관계가 이루어진다. 따라서 경제력 열위국가의 경제력 우위국가에 대한 종속관계가 성립하기 쉽다. 이는 실질적 경제공동체 형성을 어렵게 한다. 경제력의 현격한 차이는 오히려 남북한 간 경제활동의 연계를 방해하게 된다. 경제적으로 열등한 북한은 경제가 상대적으로 우월한 위치에 있는 남한에의 경제적인 종속을 우려하고, 남한은 북한으로부터 경제적으로 실질적인 큰 이득을 가질 수 없어 경제활동이 활성화하기 어려울 것이다.

    넷째, 경제공동체 형성을 위해서는 먼저 대화를 통한 합의에 도달하고 계약을 체결하는 과정이 필요하다. 이는 일방의 노력만으로 성립할 수 없는 상대적인 과정이다. 경제교류와 협력이 필히 매개체로 등장해야 한다. 그러나 이질체제간의 교류협력은 먼저 당국자간의 정치적 결정을 필요로 하고 있다. 다시 말해 정치적으로 이해관계가 합치되어 쌍방 간 합의·협약이 이루어지고, 합의사항의 준수여부가 제도화되지 않고서는 경제교류와 협력이 이루어지기 어렵다. 그런데 그와 같은 쌍방 간의 제도적 협약은 역으로 경제교류와 협력의 고도화가 전제되어야만 실질적인 힘을 발휘할 수 있다. 정치적인 결정과 경제관계의 긴밀화는 서로 맞물려 있는 문제로서 한쪽의 문제를 해결하기 위해서는 다른 한편의 문제가 풀려야만 가능하다. 그러나 양쪽이 서로 꼬리를 물고 있는 형태를 띠고 있기 때문에 남북한과 같은 경우에는 경제공동체 형성이 원만하게 이루어지기 어렵다.

    이런 점에서 볼 때, 남북한 간의 경제공동체 형성은 동서독의 경우처럼 정치적인 통일이 합의된 상태에서 단기간을 통해 이루어지는 급진적인 형태가 아닌 유럽연합(EU)처럼 경제적인 이익을 실현시켜 나가는 과정에서 파급되는 문제점을 극복하면서 정치적인 통합까지 추구하는 점진적인 형태가 되어야 할 것이다. 또한 남북한 간의 제도적(institutional) 합의에 바탕을 두면서도 경제가 실질적으로 연계되어 형성되는 기능적(functional) 형태가 되어야 할 것으로 판단된다. 이와 같은 경제공동체 형성을 이룩하기 위해서는 무엇보다도 생산요소의 결합을 바탕으로 하는 경제 분야의 투자협력을 도모함은 물론, 북한의 지속적인 대내외 개혁·개방 조치가 단행되어야 할 것이다. 북한 사회주의 이데올로기의 개혁 및 정치권력구조의 혁신과 함께 경제질서의 시장화를 지향하는 개선조치, 대외 경제 차원에서는 자본주의식 경제방식이 북한 전역으로 확대되어야만 실질적인 의미에서의 경제공동체가 형성될 수 있을 것으로 판단된다.


    Ⅲ. 남북한 경제공동체형성 방안


    남북한 간의 경제공동체형성은 어떤 경우에 가장 개연성이 있을 것인가? 앞서 경제공동체형성은 경제활동의 기능적인 면을 통해 단일경제로 형성되는 것을 의미하는 것이라고 했다. 단일경제화 한다는 것은 무엇을 의미하는 것일까?

    경제공동체형성을 통한 경제의 단일화는 직설적으로 북한식 사회주의 체제가 점진적으로 자본주의 시장경제체제로 전환하여 같아져야 한다는 것이다. 이와 같은 주장을 ‘흡수통일적 논리’로 표현할 수 있겠으나, 흡수통일이라고 해서 남한이 북한을 의도적으로 붕괴시켜 남한화하는 것은 아니라는 점을 명심해야 할 것이다. 또 사실 시장경제체제로의 단일화 외에는 경제통합의 다른 대안이 없다. 끊임없는 교류협력을 통해 북한 체제가 스스로 남한과 같은 체제로 전환하는 것이 가장 바람직하다. 비록 정치적으로는 체제를 달리할 수 있다고 해도 오늘날의 중국과 같이 경제체제적인 변화를 반드시 수반해야 한다. 현재와 같이 남북한 간의 경제적 격차가 현저하고 상호 이질적인 체제를 견지하고 있는 상태에서의 남북경제공동체 형성은 생산요소를 결합하는 점진적이며 기능적 차원의 형성이 합리적 대안이 될 것이다. 경제협력을 통한 남북경제공동체 형성과정을 그림으로 나타내면 아래와 같다.


    이상과 같은 과정에서 북한 경제는 우선 폭넓은 분야에서의 자유가격제를 적용해 나갈 것으로 예상된다. 자유가격제는 경쟁시장을 성립시키기 위한 필수조치다. 가격이 자유롭게 형성되지 않고서는 재화의 수요‧공급이 조절되지 않으며 자원의 최적배분도 이루기 어렵다. 또한 시장활동으로부터 얻은 이익이나 잉여가 생산자나 소비자에게 귀속되는 부분이 크게 확대될 것이다. 해외무역과 자본이동도 개별 경제주체에 의해 이루어지는 대외경제개방이 실현될 가능성이 크다. 그러나 경제의 전 분야를 개방하는 것은 산업경쟁력이 확보되어야만 가능하기 때문에 많은 시간을 필요로 할 것이다.


    Ⅳ. 남북 경제공동체형성을 위한 남북경협 추진 전략


    1. 기본방향


    가. 북한경제 회생을 위한 생산분야 협력


    경제공동체형성을 위한 남북경협은 남북한 경제관계를 심화시켜 나가는 방향이 되어야 할 것은 두말 나위가 없다. 가장 중요한 것은 남북한 경제를 어떻게 심화시켜 나갈 것인가 하는 점이다. 그 대답은 먼저 북한 경제를 회생시킬 수 있는 협력사업을 추진한 후, 궁극적으로 남한 경제와 연계하는 것이다. 보다 구체적으로는 남한의 경제발전 모형을 북한지역에 접목시켜 비용구조, 분업구조, 국제경쟁구조 면에서 경쟁력이 높은 산업을 특화하는 과정을 통해 이루는 것이다. 이를 위해 가장 먼저 접근해야 할 분야는 생산분야다. 생산분야로부터 시작해야 한다. 그것이 북한의 경제를 회복시키는 가장 빠른 길이다. 그러나 북한의 산업 수준에 남한 수준의 산업을 이전할 수는 없다. 북한의 경제상황과 기술수준을 고려, 다음과 같은 3단계로 추진하는 것이 바람직하다.

    첫 번째 단계에서는 노동집약 및 자연자원을 가공, 북한의 수출상품으로 개발하는 것이다. 본 단계에서는 북한의 경제특구를 남한 시장이나 중국을 비롯한 동남아 시장, 더 나아가 미국 등 제3국 시장 수출용 생산 기지로 개발하는 것이 중요하다. 이는 아직 형성되어 있지 않는 북한의 내수시장을 가급적 빠르게 조성하려는 의도에 부합된다. 남한이 1960~70년대 추진했던 것처럼 북한 노동력을 섬유, 의류, 신발, 가죽, 가방, 완구, 목재, 출판, 인쇄 등 노동집약적 분야와 전기·전자 제품조립 등 경공업 분야의 임가공 상품생산에 집중 투입하여 생산한 제품을 중국을 비롯, 미국시장으로 수출할 수 있도록 하는 것이 유망하다. 다시 말해 북한 지역에 남한의 임가공이 다방면 다각도에서 추진될 수 있도록 하는 것이다. 그 외 의료용품, 소금, 생수, 담배, 버섯 등 임산물을 비롯하여, 농수산물 분야 제품들을 북한 지역에서 공동생산하여 남한으로 반입하거나 제3국으로 수출하고 특히, 농업 분야에서 특용 작물을 「계약재배」하거나 「위탁재배」하는 동시에 비료, 농약, 농업용 비닐, 농기구 등 영농 자재를 생산하는 것이 중요하다. 한편, 북한의 자연자원도 남북한 협력의 유망분야가 될 수 있다. 북한의 철, 금, 은, 동, 연, 아연, 니켈, 티타늄, 석탄, 중석, 석회석, 흑연, 고령토, 마그네사이트 등의 자원들을 가공 수출상품으로 개발하는 것을 고려할 필요가 있다. 이 경우 자연자원 개발을 위한 설비를 반출, 공동개발하고 이익을 분배하는 형태의 남북협력이 유망할 것이다. 북한의 지하자원 개발과 관련된 부분은 별도 개별사업으로 상세히 후술하고자 한다.

    두 번째 단계에서는 북한 내수시장을 겨냥한 생산협력을 추진하는 것이다. 수출산업의 협력을 통해 생산 확대와 수출증가가 이루어지게 한 후, 생필품과 관련된 북한 경공업 분야의 협력을 추진, 북한 주민의 생활을 향상시키는 전략이 유효하다. 협력의 기대효과가 높을 것으로 예상되는 분야는 비누, 제지, 신발, 의료용품 등을 비롯, 설탕, 제과, 제빵, 조미료(장류) 및 기타 농수산물 가공 등 식료품 부문이 될 것이다. 이와 같은 생필품 생산이 남한과의 공동협력을 통해 북한 지역 전역에서 생산될 수 있는 체제를 갖추는 것이 큰 의미를 갖는다. 남한 기업은 북한이 수출시장으로부터 확보하는 외화 사정을 고려, 투자를 확대하는 한편, 중·장기적으로 북한 내수 시장의 발전을 염두에 두고 음식료품을 비롯하여 TV 등 가전제품, 자전거, 시계, 카메라, 재봉틀, 화장품, 카세트, 주방기기와 같은 내구재 등에 대한 협력을 추진하는 것이 바람직할 것이다.

    세 번째 단계에서는 기술집약부문에서 공동생산을 추구하는 것이다. 본 단계에서는 투자를 동반한 남북협력이 북한의 경제발전을 담보할 수 있을 것으로 예상된다. 따라서 경제발전 선도분야에 대한 협력을 추진하되, 남북한간 산업구조 조정이 이루어질 수 있는 방향으로 협력사업을 추진하는 것이 바람직하다. 여기에서도 다음과 같은 단계별·분야별 접근이 요구된다. 먼저, 산업구조조정 차원의 협력을 추진하는 것이다. 조선, 자동차, 철강·금속, 기계, 화학 등 선도산업 분야에서의 협력은 남북한 산업구조조정 차원에서 또한 북한 경제발전 차원에서 지대한 역할을 할 것으로 판단되기 때문에 표준화된 기술에 기초한 자본 집약적 산업 생산기지가 북한 지역에 형성될 수 있도록 해야 한다. 자동차, 조선, 기계 등의 부품 및 조립생산으로부터 철강 금속, 기계, 화학 등 중공업 분야의 협력을 추진하되, 석유화학 분야에서는 비료, 정유나 저기술 범용 제품, 정밀도가 낮은 산업용 기계, 농업용 기계와 같은 기계 제작 분야의 협력이 큰 의미를 가질 것이다. 그리고 조선분야에서는 북한의 유휴 노동력을 활용할 수 있는 선박 해체에서 선박용 엔진과 같은 고급 산업용 기계 생산 분야에서의 협력, 철강산업 분야에서는 남한에서 가격 경쟁력이 약화된 조강류 설비를 북한으로 이전, 남한 내 제품 구조를 고부가가치화 하는 한편, 북한의 설비를 새롭게 재구축하는 협력을 추진해 볼 필요가 있다. 이를 바탕으로 북한 내 제철소 설비를 현대화해 남한에서 수입에 의존하고 있는 기초 원료, 강판 제품, 핫코일 등의 생산이 북한 지역에서 이루어질 수 있도록 하는 것이다. 한편, 자동차 분야는 초기 북한의 기술 수준을 감안해 자동차 부품 가운데 위탁 생산이 가능한 저기술 분야의 협력, 즉 자동차용 배터리, 시트 제작이나 범퍼 도장 등 중기술 수준의 부품 생산협력과 중소형 승용차의 조립 생산이나, 중저가 자동차 생산기지를 만드는 협력을 추진하는 것이 바람직하다. 이상과 같은 산업구조조정 차원의 협력에 이어 두 번째로는 전자 및 정보·통신분야를 통한 경공업과 중화학공업의 발전을 제고하는 것이다. 이 분야는 북한이 향후 자체적인 연구개발이나 대외협력을 활용, 개발에 중점을 둔 분야로 예상된다. 따라서 다음과 같은 각 분야별 단계적 접근이 요구된다. 초기에는 임가공 협력을 통한 컴퓨터, 반도체 및 TV와 같은 노동 집약적 가전제품을 공급할 수 있는 협력을 추진하고, 중기적으로는 무선통신 서비스 사업이나 정보·통신분야의 단순 설계용역 분야, 장기적으로는 초고속 정보통신망의 구축 및 서비스를 제공할 수 있는 분야를 발굴하여 협력을 추진하는 것이다. 특히, 통신분야의 경우에는 초기 남북한 정보 인프라 구축 차원에서 북한의 유선 통신망과 무선통신시스템을 구축하거나 북한의 통신망 현대화 사업에 참여하고, 점차 첨단 통신장비 생산을 위한 협력을 모색하는 것이 바람직할 것이다.


    나. 북한의 경제특구 활용과 파급효과 내부 확산


    남북한 경제공동체 실질적 형성을 위해서는 남북이 연계되는 사업이 필요하다. 이의 가장 효율적인 방법은 북한의 경제특구를 남북경제협력의 거점으로 활용하는 것이다. 다시 말해 경제특구의 개발효과를 북한 특구 배후지 및 기타 지역으로 파급시켜 북한의 경제발전을 도모하는 한편, 남한 경제와도 연계하여 남북한 동시 경제발전의 토대를 마련하는 전략을 추진하는 것이다. 구체적으로는 다음과 같은 단계로 구분, 남북경협 사업의 추진을 제안하고자 한다.

    첫 번째 단계에서는 개발거점지역과 타 지역과의 경제적 연계를 강화하는 것이다. 즉, 북한의 특구지역을 중심으로 경제협력거점을 개발한 후, 이를 동·서해 양대축으로 이전·개발하는 것이다. 이 경우 동해축은 동해선을 따라 금강산-통천·원산(함흥)-나진·선봉(청진)지역으로 연결하고, 서해축은 경의선을 따라 개성-남포(평양)-신의주지역으로 연결하는 것이다. 이와 같은 축을 철도와 도로로 연결하고, 전력·통신 공급 등 인프라를 구축·연계하는 일이 중요하다. 특히, 현재 이루어지고 있는 개성공단은 복합단지로 개발, 남북협력사업의 전초기지로서 기능할 수 있도록 하는 한편, 금강산지역은 중단된 관광사업을 재개한 후, 국제적인 관광단지로 개발, 설악산 지역과의 연계를 추진하는 것을 적극적으로 모색할 필요가 있다. 동시에 관광특구내 자유로운 이동을 포함, 관광여건 개선, 휴양·관광·레포츠를 포괄하는 북합 관광단지로 개발·육성하되, 육로개방을 통한 설악산 지역과의 연계관광이 요구된다. 신의주 지역은 동북 3성을 비롯, 중국경제와의 협력창구로서 대외개방의 거점으로 육성, 물류단지와 경공업 수출단지로 중점 개발하고 중국 「단둥」 지구와 연계될 수 있도록 하는 것이 중요하다. 라·선지역은 경공업 및 관광중심으로 개발, 중국 및 러시아로의 진출을 위한 국제무역기지로 육성하고, 평양·남포지역은 첨단기술산업을 중심으로 특성화하되, 북한의 개혁·개방작업이 본격적으로 추진될 경우 북한지역 경제의 중추권역으로 육성하는 것이 유효할 것이다.

    두 번째 단계에서는 북한 경제거점지역을 남한과 연계하는 것이다. 우선 북한지역의 발전 잠재력을 극대화하기 위한 방편으로 기존의 주요 공업지구들을 거점지역으로 개발하여 집적효과를 추구할 필요가 있다. 그러나 불균형개발이 되지 않도록 산업별 입지요인과 생산요소적 특성, 환경과 국토균형발전 등을 고려해야 할 것이다. 그 다음 기존의 남한 산업단지와 해안축을 중심으로 연결, 내륙과 동서로 잇는 X자형 또는 격자형 기반시설을 구축하는 것이다. 이로써 목포-군장-개성-평양-신의주를 연결되는 남북한 서해안축은 환황해경제권으로 지정, 정보통신, 수송, 첨단기술, 중추 기능의 확충과 동북아 경제권의 중심부로 개발하고, 부산-포항-동해-원산-함흥-청진을 연결하는 동해안 산업축은 환동해경제권으로 지정, 기초 소재형 산업, 조선 및 자연 자원 활용 산업을 중심으로 개발할 수 있도록 해야 할 것이다. 이를 위해서는 단기적으로 남한의 교통망 체계에 북한과 연결하는 작업이 필요하다. 남북한 연계를 위한 우선 복원 대상구간으로서 도로는 이미 건설 완료된 문산-판문점-개성을 있는 국도 1호선, 동해안의 간성과 장전을 연결하는 국도 7호선의 개통과 함께 철원-평강의 국도 3호선을 연결할 필요가 있다. 장기적으로는 교통수요에 따라 국도 5, 31, 43호선을 연결하는 방안을 강구할 필요가 있다. 철도의 경우는 현재 완료된 개성-판문점-문산을 연결하는 경의선과 철원-평강-복계를 연결하는 경원선을 복구할 필요가 있다. 더 나아가서는 중국과 러시아를 연결하는 북한 내부의 운송체계 구축도 중요하다. 남북교류의 활성화와 북한 경제의 회복 과정에서는 동북아 및 유러시아 지역을 연결하는 철도의 중요성이 매우 커질 것이기 때문이다. 특히 수출시장으로서 큰 잠재력을 갖고 있는 중국 및 러시아와 육로를 통한 직접 교역이 가능해지기 때문에 이들 나라와 연결되는 철도망의 구축은 큰 의미를 갖게 된다. 물론, 현재의 북·중관계를 보아 본 단계 이전 북중 간 인프라 연결이 이루어질 것인 바, 남한으로서는 이를 충분히 활용할 수 있는 기회를 만들어야 할 것이다.

    세 번째 단계에서는 남북한의 산업을 동북아 지역으로 연결하는 것이다. 한반도는 동북아 지역의 대륙과 해양을 이어주는 역할을 담당할 수 있는 지리적 이점을 확보하고 있다. 북한의 경제거점지역과 동북아 주변 지역을 겨냥한 경제협력을 추진할 경우, 북한의 산업 경쟁력 제고는 물론, 남북한간의 산업구조조정에도 크게 기여할 수 있다. 따라서 북·중 국경지대가 대륙 전진기지로서의 역할을 할 수 있도록 그 잠재력을 제고시키는 방향으로 남북 경제협력사업의 활성화를 추진해야 할 것이다. 특히, 중국 동북부 지역에는 하얼빈-대련 철도를 축으로 주요산업이 입지하고 있으며, 특히 심양, 장춘, 하얼빈, 대련 등은 석유화학, 기계, 야금, 전자 등의 ‘첨단산업개발구’로 강조되고 있기 때문에 극소전자공학, 신소재, 생명공학 등 미래성장산업의 중심지로 발전할 수 있는 가능성이 높다.

    한편, 중국 동북 3성의 역사, 문화·관광자원과 한반도의 자연자원을 연계한 종합관광개발, 압록강과 두만강의 수자원을 공동 활용 및 러시아 극동의 목재, 어업, 석유, 가스 개발 중심의 협력사업도 유망할 것이다. 사할린·캄차카의 대륙붕과 이쿠츠크의 석유·천연가스 개발은 동북아 지역에서의 공동협력사업으로서 큰 기대를 모으고 있다. 북·중 국경지대에는 시베리아횡단철도(TSR), 중국횡단철도(TCR), 바이칼-아무르철도(BAM), 몽골통과철도(TMGR), 만주통과철도(TMR) 등 해양과 대륙을 연결하는 교통망이 존재하고 있어 북한 지역의 대외개방과 주변국들과의 상호교류·협력에도 도움을 줄 수 있다. 이런 점에서 신의주, 만포, 혜산, 회령, 두만강을 잇는 한·만주국경축을 중심으로 경공업 및 북방자원 가공산업의 남북경제협력사업을 추진하는 것이 바람직하다. 그 밖에 북한의 동서연해지역도 대륙과 해양을 연결해 주는 양호한 지리적 여건을 갖추고 있다. 특히, 라진·선봉지역은 기존의 제철, 제강, 기계화학 등 중공업과 함께 러시아의 원료를 들여와 가공하여 대외 수출할 수 있는 경공업 및 첨단산업 육성의 적지로 평가된다. 따라서 라진·선봉경제무역지대를 중심으로 러시아 경제특구, 일본의 서북부 지역과 연결, 교류협력을 추진하는 것이 합리적일 것이다. 그 외 동해의 함흥-흥남, 원산, 서해의 남포-송림, 해주 그리고 압록강 어귀의 신도도 중요 협력거점이 될 수 있으며, 금강산과 원산도 관광 자원 개발과 함께, 남북 공동어로 활동, 연안해저자원개발 등 자원의 공동 활용 가능성을 높여야 할 것이다.


    2. 세부추진방안


    가. 주요 분야별 경제협력


    (1) 농업


    북한의 농업생산기반은 농업정책의 잘못으로 크게 파괴된 상태다. 북한개발을 위해서는 농업생산기반의 회복을 위한 협력이 매우 중요하다. 다음과 같은 전략적 선택이 필요하다.

    먼저 경제협력 초기 단계에서는 산림 남벌 및 화전 개간 방지와 함께 하상을 낮추는 사업과 다락밭 제방공사가 추진될 필요가 있다. 이를 위해서는 포크레인을 비롯, 불도저, 트럭 등 국내건설 장비를 지원하거나 공동 생산하는 일이 요구된다. 그 다음으로 비료, 농기계, 농약, 제초제, 농자재(비닐 등 보온 영농자재) 등 영농기자재의 생산 및 공급 능력 확대를 위한 협력이 요망된다. 여기에는 북한 내 영농자재를 신규 생산하는 공장을 건설하거나 합작투자 방식을 통해 기존의 북한 영농자재 생산공장을 개·보수하는 것이 바람직할 것이다. 비료생산과 관련해서는 종류별, 지역별 소요량을 파악한 후, 필요분량을 적기적소에 공급할 수 있도록 기존 공장을 개·보수하거나 신규 공장 건설을 추진하는 것이 요구된다. 다만, 북한에는 복합비료 공장이 없기 때문에 현대화된 복합비료 생산공장의 신설을 고려할 필요가 있다. 농기계는 민간차원의 합작투자형 공동생산이 바람직하다. 북한 내 농기계 합작공장을 설립할 경우에는 국내산업과의 연계를 고려하는 한편, 자동생산라인을 갖춘 농기계 조립공장을 북한지역에 건설하고 부품은 남한에서 공급받는 방향으로 추진하는 것이 효과적일 것이다. 농기계 이용률이 높은 답·작 겸용 농기계(경운기, 트랙터 등)을 우선적으로 생산·공급할 수 있도록 하는 한편, 농약은 완제품 합성공장을 합작투자형태로 설립·생산하는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 비닐은 향후 북한에서 수요가 증가할 가능성이 높은 품목으로 기존의 공장을 재가동할 수 있도록 원료를 공급하는 방안이 유력할 것이다. 장기적인 원료공급 계약을 통해 합작 생산할 수 있도록 하되, 비닐 생산에 필요한 기술을 전수, 농업용 비닐제품의 품질향상과 제품 다양화를 도모하는 것도 요구된다. 그 외에도 유전공학을 이용한 벼 품종 육성, 방제기술 및 제초제 사용기술 등 농업생산기술의 고도화를 위한 협력을 비롯, 농기계 설계 전산화 시스템 운용 기술을 제고할 수 있는 교육이 필요하다. 축산분야에 있어서는 지역별 특화된 종합축산단지개발을 위한 협력 추진, 축종별 사육지, 사료공급 상황, 생산된 축산물의 수요 등을 고려, 지역별로 적합한 축산단지를 개발하는 것이 주요 과제가 될 것이다. 


    (2) 에너지 및 사회 인프라 분야


    에너지 분야에서는 북한 에너지 공급선의 다변화를 포함, 에너지 자원 개발에 목표를 두어 협력사업을 추진하는 것이 바람직할 것이다. 북한의 광물자원 중 석탄을 비롯, 경제성 있는 에너지 자연자원을 공동 개발, 북창화력발전소, 동평양 화력발전소 등 북한의 대형발전소를 정상 가동시키는 일에서부터 남한기업이 진출하는 북한 경제특구와 공단용 발전소를 건설하는 것을 가장 먼저 고려할 필요가 있다. 그러나 북한 에너지 문제의 근본적인 해결을 위해서는 다음과 같은 분야의 사업을 추진하는 하는 것이 합리적일 것이다.

    첫째, 남한의 자본과 국제 석유시장 운영능력, 북한의 입지여건을 활용하여 북한에 남북합작 국제정제센터를 설립·운영하는 것이다. 이를 위해서는 아시아 각국의 석유수요전망과 석유정제센터의 신규건설구상 및 계획에 대한 면밀한 사전조사 필요할 것으로 판단된다.

    둘째, 한동안 많이 거론되었던 러시아 천연가스 파이프라인 사업 공동 추진도 북한 에너지 문제를 해결하기 위한 방편이 될 수 있다. 따라서 서시베리아 지역으로부터 중국-북한-한국을 연결하는 천연가스파이라인 건설사업에 적극 임하는 것도 적극 검토해 보아야 할 것이다.

    셋째, 시베리아와 러시아 극동지역이 “자원의 보고”라고 불리어 질 정도로 풍부한 천연자원이 소재하고 있는 점을 고려, 시베리아와 러시아 극동지역 자원개발에의 공동 참여하는 것도 유의미하다. 남북이 자본·기술과 인력 면에서 협력, 시베리아와 러시아 극동지역의 에너지 자원 개발에 적극적으로 임하는 방향으로 추진할 필요가 있다.

    한편, 교통․통신 및 사회 인프라 분야에서는 열악한 사회간접자본시설이 북한의 경제발전과 남북경협 활성화를 저해하는 요인으로 작용하고 있음을 감안, 남북 당국자 간 경제 효율성 창출을 위한 사회간접시설 부문의 협력을 확대하는 일이 긴요하다. 이의 대상 분야는 주로 제품생산설비, 원·부자재 및 제품 수송에 필요한 전력, 철도, 도로, 항만분야 등이 될 것이다. 그러나 북한의 SOC를 한꺼번에 확충하는 것이 어렵기 때문에 북한의 수용 가능성, 남한의 투자능력, 산업연관효과 등을 고려하여 협력대상, 지역, 규모 등을 결정할 필요가 있다. 먼저 북한 경제특구와 관련된 발전시설, 공단 내 상주인력을 위한 주택이나 부대시설 건설, 공단과 항만 및 대도시를 연결하는 남북한 간 물자 수송용 철도, 도로 등의 인프라 시설에 우선하여 투자한 후, 북한 내 타 지역 공업지대와 공단을 연결하는 주요 도로 확충 및 보수, 물류 단지조성, 주택 건설이나 정보 통신망 구축과 같은 사업으로 연결하는 방향이 유효할 것으로 판단된다. 교통·통신망의 남북한 연결과 관련해서는 우선 단절된 남북 도로·철도망을 연계하는 한편, 남한의 간선도로망을 북한에 연장·확충하되, 장기적으로 동북아 및 유라시아 대륙과 연계되어질 수 있도록 구축, 동북아 물류거점을 확보하는 노력을 기울이는 것이 합리적일 것이다. 북한지역 통신 인프라 분야의 협력과 관련해서는 통신망 고도화추진사업을 단계별로 나누어 통신망 구축의 확산을 시도하되, 먼저 대도시에서 중소도시로, 중소도시로부터 농어촌 지역으로 확대되는 순으로 사업대상 지역 수 및 면적을 늘여나가는 것이 요구된다.


    (3) 정보·과학기술 분야


    남북 간 IT 분야에서 가장 유력한 협력은 원·부자재와 설비 제공형 임가공 사업을 비롯, 소프트웨어 부문에서의 공동개발 및 대북 위탁개발형태를 통한 각종 디지털 콘텐츠 사업이 될 것이다. 초기 협력단계에서는 북한 소프트웨어 산업을 육성을 위한 협력을 강화하는 것이 요구된다. 여기에는 다음과 같은 분야와 방식의 사업추진을 고려할 필요가 있다. 첫째, 남한의 자본 및 기술 및 북한의 노동력을 동원, 게임 및 애니메이션 등 부담이 상대적으로 작고 부가가치가 큰 분야의 남북한 공동개발 사업을 추진하는 것이다. 하드웨어 분야에서는 컴퓨터, 컴퓨터 주변기기 등을 중심으로 인쇄회로기판, 반도체 부품, 교환기, 광케이블 등 다양한 사업을 개성공단 및 라진선봉 지대를 중심으로 임가공 사업을 추진하는 한편, 합영·합작 기업형태로 평양 및 주요 도시에서 사업을 추진, 중국 지역과 인접한 신의주 지역 또는 중국의 단동을 전략적 거점으로 활용하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 둘째, 인터넷 분야에서 교류협력사업 확대에 주력하는 것이다. 즉 인터넷을 통한 송금, 반·출입 및 임가공 사업에 대한 정보를 제공하는 동시에 남북 경제협력을 비롯, 학술·문화·스포츠·관광분야 등 각 분야에서 정보를 교환할 수 있는 투자를 추진하는 것이다. 셋째, 장기적으로는 IMT-2000 등 신규 서비스의 도입·확산을 추진하고 이동전화 국제로밍 지역을 확대하는 등 통신서비스 이용환경을 조성하는 것이다. 글로벌 경쟁력을 갖춘 고급의 인재를 양성, 국내외 IT기업의 기술개발을 지원하고 이동통신, 초고속 인터넷 분야에서 IT 표준화 협력을 추진, 동북아 통신망의 허브로 발전시킬 수 있도록 하는 것이다.



    (4) 관광분야


    남북한 관광사업은 북한의 변화를 실질적으로 유도할 수 있는 협력사업이다. 다음과 같은 과정을 통한 관광협력을 추진할 것을 제의하고자 한다.

    첫째, 남북한 관광자원 공동개발을 위한 기반을 조성하는 일이다. 기본적으로 남북한 간의 관광교류와 협력을 확대·발전시키면서 동북아 관광시대를 대비하는 남북한 내부의 관광인프라 구축에 주력하는 것이다. 금강산·개성·평양 관광의 재개·확대와 함께, 남북한 지역관광개발의 특성화를 촉진하는 한편, 남북한 관광자원 공동개발을 위한 기반을 조성하고 북한 관광자원에 대한 데이터베이스를 구축하고, 한반도 관광개발종합계획을 수립하는 것이다.


    <그림 1> 주요 분야별 남북한 경제협력 추진방안


    두 번째로는 북한지역 관광잠재력을 평가, 공동 개발하는 것이다. 즉, 북한 지역 관광잠재력 평가와 이를 위한 공동조사 추진하여 남북한 관광자원의 가치를 평가하고 이를 상품화할 수 있는 전략을 수립하는 것이다. 여기에다 남북한 관광자원 공동조사의 결과를 종합적으로 관리할 수 있는 북한 관광자원에 대한 데이터베이스 구축하여 종합적 관광자원개발·관리체계 수립하는 것도 필요하다. 금강산 관광을 비롯, 평양 및 개성관광 프로그램 개발하는 한편, 외국인 참여비율을 확대하고, 관광일정 및 관광상품을 다양화(당일, 1박, 2박, 3박, 4박 등)하는 일이 요구된다.

    세 번째로는 동북아 관광투자협력체제를 구축하는 것이다. 북한 관광자원의 공동개발을 통한 상호이익 증대와 동북아 교류협력 강화를 위한 북한 관광자원 개발협력체계 구축하는 발판으로 백두산과 금강산에 대한 관광루트를 우선 개발하고, 묘향산, 칠보산 등에 대한 연구 및 조사활동을 추진하는 한편, 국제수준의 관광시설을 개발, 동북아 관광수요 창출하는 일이 중요하다. 금강산 지역을 세계적 테마파크로 개발하고, 숙박, 위락, 쇼핑, 문화 등 다기능을 수용할 수 있는 지역으로 개발하는 동시에 금강산과 설악산을 연계, 동북아의 국제관광지로 육성하는 것을 모색해 볼 수 있다. 그 밖에도 남북 접경지역을 세계적 생태관광지역의 상징으로 육성할 수 있도록 관광벨트화 하되, 생태자원의 보전 및 지속 가능한 이용을 도모하는 것도 요구된다. DMZ 관광자원의 특성을 연계한 관광루트를 개발, 외래관광객 유치를 활성화하고 국제적 관광지역으로 개발하거나 접경생물권보전지역 및 생태관광자원으로 활용하는 동시에 한·중·일·러 연계 관광사업도 개발할 수 있을 것이다. 또한 한·일·간 연계교통체계, 북한과의 경의선, 중국, 러시아 등 북방교통망(육상, 해상) 구축, 동북아 육로관광루트를 개발할 수도 있도록 하는 한편, 동북아 크루즈 관광 활성화를 위해 황해권내 주요 항만 도시뿐 아니라 블라디보스토크, 니가타 등 환동해권의 도시들도 포함시켜 동북아 크루즈 관광을 활성화하거나 한·중·일 3국이 제주도, 하이난 섬을 관광특구로 지정, 관광자유지역화 할 수 있을 것이다. 이상 논의한 주요 분야별 남북한 경제협력 추진방안을 그림으로 나타내면 <그림 1>과 같다.


    나. 주요 핵심 추진사업


    (1) 석탄광 개발을 통한 북한 지역 에너지 위기 타개


    현재 북한은 극심한 에너지 위기에 직면해 있다. 북한이 당면한 경제난을 풀기 위해서는 먼저 에너지 문제의 해결이 시급하다. 석탄과 수력위주의 에너지 정책기조를 포기하는 근본적인 처방이 뒤따라야한다. 현재의 북한 에너지 수급체계는 경제성장을 유도할 수 있는 효율적 에너지 생산을 불가능하게 만들고 있기 때문에 이와 같은 수급체계가 계속되면 될수록 당면한 에너지 위기는 더욱 더 심화될  수밖에 없다. 따라서 외국의 자본과 신기술을 적극 유치하고 석유 등 에너지원의 다양화와 함께 에너지 수급구조를 전면적으로 개편할 필요가 있다. 여기에는 국제사회로부터의 협력이 필수적이다. 그러나 현재 국제사회와 북한과의 핵심적 갈등 사안인 북한 핵문제가 해결되어야 가능하다. 위와 같은 점을 감안, 에너지 분야 남북협력 방안을 단기와 중장기로 나누어 제시하고자 한다.


    (가) 단기: 녹색평화공존의 남북한 에너지 상생 전략


    만성적인 에너지난에 시달리고 있으며, 에너지 인프라가 낙후된 가운데 석탄과 수력에만 의존하는 북한의 에너지문제를 어떻게 풀어야 할까? 지금 북한이 필요로 하는 에너지는 당장의 생존을 위한 것이다. 건설하는 데만 5~10년이나 걸리는 원자력이나 화력발전소로부터 얻기에는 시간적으로 너무 촉박하다. 이를 위한 재정조달도 어려운 실정이다. 경제난으로 북한은 에너지원을 지속적으로 구매할 여력도 가지고 있지 못하다. 에너지를 대량으로 수송하거나 송전할 수 있는 인프라도 크게 부족한 상황에서 할 수 있는 가장 바람직한 방안은 소규모 분산형으로 지역에서 생산해 바로 사용할 수 있도록 하는 것이다. 이에 대한 해답은 재생가능에너지의 사용이다. 예를 들어 풍력발전은 독일과 덴마크 등의 국가에서 화력발전에 견줄 수 있는 경제성을 가지고 있는 것으로 평가되었다. 태양광 발전과 바이오매스 에너지 기술도 나날이 발전, 경제성있는 에너지 생산을 예고하고 있다. 특히 태양광 발전이나 풍력발전은 단기간 내 설치할 수 있다. 고갈의 우려가 없고, 연료비도 들지 않는다. 재생가능 에너지는 국제정치적, 안보적으로 마찰을 일으키지 않는 ‘평화 에너지’다. 에너지 기근에 시달리는 북한주민들에게 필요한 에너지를 단기간 내 공급할 수 있는 ‘생명의 에너지’이기도 하다. 동시에 대기오염물질과 온실가스를 방출하지 않는 ‘환경적인 에너지’인 동시에 지역별 에너지 자립을 추구하는 ‘지속가능한 에너지’다. 더 나아가 남북이 함께 재생가능 에너지를 통해 경제적인 성과를 나눌 수 있는 ‘경제 에너지’이기도 하다. 다시 말해 북한의 에너지난을 재생가능 에너지를 통해 해결할 경우, 남북한이 상호 이익이 되는 효과도 누릴 수 있다. 남한 정부가 북한에 재생가능에너지 생산시설을 보급하게 되면, 국내 관련 산업은 정부지원을 통해 경쟁력도 갖추고, 북한이라는 수요처를 확보하게 된다. 북한은 지속가능한 소규모 분산형 에너지시스템을 구축해 나갈 수 있고, 남한은 남한대로 재생가능에너지 산업육성을 통해 기술향상과 일자리를 창출해낼 수 있다. 재생가능 에너지는 고용창출 효과가 높은 중소기업 위주로 형성되어 있기 때문에 경제적 파급효과도 높은 편이다. 따라서 남북 에너지 협력의 최선책은 '재생가능 에너지'의 생산에 두어야 할 것이다.

    북한도 재생가능 에너지에 관심을 두고 군 단위 에너지 자급을 위한 산림 농업연료 활용, 중소수력 개발, 풍력, 조력, 태양광 발전 등을 추진해 오고 있는 것으로 알려지고 있다. 농촌에서는 분뇨, 옥수수대에서 얻은 메탄가스로 전기를 생산하고 있다. 북한이 특별히 관심을 갖고 있는 재생가능 에너지는 풍력발전이다. 북한 서해안을 중심으로 50W급, 1kW급 등의 소규모 풍력발전기가 약 1,000개 정도 설치되어 있다. 현재 풍력발전으로 생산하는 총 에너지량은 3mW(2004년)이다. 2020년까지 풍력발전 규모를 500mW까지 확산하는 것을 목표로 하고 있다. 이 같은 북한의 정책을 남한 차원에서 지원할 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 화석연료는 한번 사용하여 전력을 생산하면 사라지나, 풍력발전기는 20여년 이상 꾸준히 전력을 생산할 수 있다. 더구나 재생가능 에너지는 건설기간도 짧고 송배전망 추가 건설의 부담을 덜 수 있다. 이런 점에서 남북 에너지 협력의 목표를 지속가능한 에너지 체제를 구축하는 데 두어야 할 것이다. 재생 가능한 에너지를 중심으로 지역에서 에너지 생산을 늘려갈 수 있도록 남북한이 합의할 필요가 있다. 6자회담이 이루어지는 과정에서 북한 핵 문제 해결을 위한 전제조건으로 대북 지원이 전제될 경우에는 재생가능 에너지를 지원하는 방향으로 정책을 수립하는 것이 바람직할 것이다. 아울러 에너지 지원이 이루어져야 하는 상황에 대비해 재생가능 에너지 시설의 대북지원 금지 해제를 위한 조치와 예산 확보 등을 준비할 필요가 있다. 또한 민간차원에서의 재생가능 에너지 지원 프로젝트도 허용해야 할 것이다


    (나) 중장기: 북한 석탄광 개발지원을 위한 남북협력방안


    북한에서의 석탄은 에너지원 및 공업원료로서 화력발전소, 공장, 철도, 가정 등 사용범위가 다양하여 경제적 중요성이 극히 높다. 따라서 남북한이 공동으로 북한의 석탄광을 개발, 이를 남한으로 반입하지 않고 북한의 가정과 전력을 생산하는 기업소에 공급하는 협력사업을 추진할 필요가 있다. 이와 같은 사업은 북한에 부존하는 석탄자원을 효율적으로 개발, 에너지 자원으로 활용하게 함으로써 북한이 당면해 있는 에너지난 해결에 일조할 수 있는 가장 유용한 방법이다. 북한 지역에는 대규모 석탄광이 소재하고 있으나, 자본과 설비 및 기술부족으로 효율적인 개발이 이루어지지 못해 각 가정과 기업소는 극심한 에너지난에 시달리고 있다. 주력 에너지원인 석탄 생산력이 저하되어 전체 에너지 공급체계가 와해되었으며, 외화부족으로 에너지의 해외도입도 불가능한 상태다. 따라서 남한의 자본과 기술·장비 및 자재 등을 석탄개발에 지원함으로써 에너지 자원을 확보, 전력을 생산하여 각 가정과 기업소에 공급, 생산을 비롯한 경제생활의 안정을 유지할 수 있도록 하는 방법을 고려할 필요가 있다.

    북한 지역에서 채굴하는 석탄을 남한으로 가져오는 것은 물류비 부담을 비롯, 남한 지역에서의 석탄 활용 측면에서 볼 때, 비경제적이다. 물론, 현재 국제유가의 상승으로 국내무연탄은 유가대비 가격경쟁력이 양호한 편(100:49)이기는 하나, 여기에는 북한 지역에서의 석탄 개발에 따른 제반 투자비용과 감가상각 및 물류비용 등이 고려되어 있지 않다. 이와 같은 비용을 추가적으로 고려하면 북한 지역에서 개발된 석탄을 남한으로 가져올 경우의 가격경쟁력은 크게 약화될 것으로 전망된다. 따라서 석탄을 개발하여 들여오는 것보다는 차라리 전략광물을 석탄 대신 들여오는 것이 훨씬 효율적일 것이다.

    북한 지역의 석탄을 남북이 공동개발, 이를 북한에 직접 제공할 경우에는 구체적으로 다음과 같은 파급효과가 기대된다. 첫째, 에너지 분야의 경협을 통한 남북경제공동체 형성에 기여하게 함으로써 통일비용을 절감할 수 있다. 둘째, 북한의 전 산업과 주민생활의 기초적인 원동력으로서의 에너지 생산기반을 확보할 수 있게 함으로써 북한 경제의 회생을 도모할 수 있다. 북한 지역에 석탄을 제공함으로써 발전시설을 운영할 수 있는 바탕을 제공할 수 있기 때문에 북한의 에너지 부족 상황을 극복할 수 있는 방편이 될 수 있다. 셋째, 에너지 부족으로 고통 받는 북한 주민들에 대한 인도적 차원의 지원이라는 측면에서 남북주민간의 이질성 극복에 도움을 줄 것이다. 넷째, 북한 주민들을 생산현장으로 이동시켜 생산력 향상에 이바지할 수 있을 것이다. 북한 지역은 에너지 부족으로 대다수의 주민이 취사 및 난방 연료의 공급을 받지 못하고 있어 극심한 고통을 받고 있다. 1990년대 이후 에너지난이 심각해지면서 북한은 일부 도시를 제외한 대부분의 지역이 임산자원을 연료로 사용하고 있어 남벌에 의한 산림의 황폐화가 극심해 한반도 국토환경에 심각한 영향을 미치고 있는 실정이다. 북한 가정에의 석탄(무연탄) 제공은 산림남벌을 억제하게 함으로써 북한 산림의 황폐화를 예방하고 산림자원을 보존할 수 있는 효과를 가져 올 것이다. 다섯째, 남북한이 당면하고 있는 에너지 수급여건상의 차이와 에너지 산업상의 문제를 상호 보완적인 역할을 통해 완화할 수 있으며, 향후 남북한 통합에 따른 경제적 비용 부담을 크게 완화할 수 있는 효과를 가져 올 것이다. 남한에게도 채굴장비가 북한에 이전됨에 따른 고용력을 창출과 산업설비 생산 및 수송과 관련된 생산효과를 얻을 수 있을 것이다. 만약, 대북 석탄 지원의 차원을 벗어나, 남한으로까지 석탄자원의 공급이 이루어질 수 있을 경우에는 국내 차원에서의 에너지 안보와 함께 에너지에 대한 대외의존도를 완화시키는 효과도 가져 올 수 있을 것이다.

    북한 지역 석탄광을 개발·지원하는 방식에는 무상지원과 유상지원이 있을 수 있다. 무상지원은 경협의 원활한 추진을 위해 초기단계에 제한된 범위 내에서 추진하는 것이 바람직할 것이다. 유상지원은 초기 무상지원 후 적용해야 할 것으로 판단된다. 구체적인 지원방식은 쌍방 실무협의를 통해 추진하되, 남북경협의 원만한 추진을 위해 노력할 필요가 있다. 유상지원에 대한 대가는 생산물(석탄)에 대한 대체 물자를 받아 청산하는 방식을 고려할 수 있다. 개발된 석탄의 일부를 할당받는 방법도 있으나, 북한의 에너지 사정을 고려할 경우 현실적으로 적용하기 어려울 것으로 판단된다. 대체 물자 청산방법은 남한에서 수입하고 있는 광산물중 북한에서 공급이 가능한 품목을 대상으로 선정하여 추진하되, 대금정산을 위해서는 상호청산계정을 설치 운영할 필요가 있다. 대체 물자는 코크스를 생산·반입하는 것을 고려해 볼 수 있다. 남한에서 사용되고 있는 코크스는 전량 외국에서 수입하여 사용되고 있다. 남한의 기술과 자본을 투자 코크스 공장을 북한에 설치하고 북한 인력을 활용하여 운영할 경우 경제성이 있을 것으로 전망된다.


    (3) 창·지·투와 라진·선봉개발 참여


    현재 중국은 「동북진흥전략」이라는 거시적 구상 아래 동부 연안지역에 비해 크게 낙후되어 있는 동북 3성을 개발하기 위해 큰 노력을 기울이고 있다. 이는 중국 국무원이 「창·지·투 개발·개방 선도구를 위한 두만강구역 합작개발 규획 요강」이라는 것을 국가전략으로 정식 비준(2009.8)한 데서도 잘 드러나고 있다. 북한과 국경을 접하고 있는 랴오닝성도 2009년 국가급 전략으로 격상된 「랴오닝 연해경제벨트발전계획」을 수립했다. 이 계획은 랴오닝성 연해지역의 5개 공업지역과 다롄·단둥·진저우·잉커우·후루타오(따오는 칭타오처럼 섬이라는 뜻)의 5개 도시를 해안도로로 연결하여 동북아 경제허브로 육성한다는 계획이다. 특히, 단둥시는 본 계획(일명 5점 1선)의 주요 거점 중 하나로 다롄항과 더불어 동북지역의 주요 출해통로가 된다. 중국의 동북 3성 개발 관련 한 가지 특징적인 점은 본 개발의 많은 부분이 북한과 연계해 이루어지고 있는 점이다. 특히, 교통물류인프라를 중심으로 동해로의 새로운 출해통로(出海通路)를 개척하고 있다는 점에서 주목된다. 사실 중국은 2005년부터 「하나의 핵과 두 개의 축」 건설을 돌파구로 삼아 두만강지역 개발과 관련된 5대 프로젝트를 진행해 오고 있다. 이 중의 하나가 훈춘-라·선 「도로·항만·구역 일체화」 프로젝트다. 본 프로젝트의 일환으로 중국은 라진항에 대한 10년간의 사용권을 확보, 중국의 숙원사업인 ‘차항출해(借港出海)’를 성사시킨 바 있다. 더 나아가서는 대북한 전략적 판단에 기초하여, 신의주와 단동을 연결하는 「신압록강대교」를 조만간 완공하는 단계에 와 있다. 그 외에도 압록강 위화도와 황금평에 북한과 중국이 공동으로 새로운 특구를 건설하고 있다. 북한은 위화도(12.2㎢)와 황금평(11.45㎢)을 자유무역지대로 개발하기 위해 중국의 2개 기업에 각각 50년 임대형식으로 개발권을 부여한 바 있다. 또한 중국 정무원이 2009년 11월 두만강변 「창·지·투 선도구 개발사업」을 국가적 사업으로 공식화한 것을 계기로 2010년 1월 4일 최고인민회의 상임위원회 정령을 통해 라·선시를 특별시로 승격시키고 「라·선경제무역지대법」을 개정(2010.1.27)했다. 종전의 “라·선경제무역지대의 효과적 관리운영”을 “라·선경제무역지대 개발과 관리운영사업의 개선”으로 바꾸고, 투자형식과 기업관리방법 면에서 투자기업의 자유로운 선택권을 보장했다. 그 밖에 「라·선경제무역지도기관」을 신설하는 동시에 비상설로 「라·선경제무역지도위원회」를 운영하고 있다.

    이상과 같은 라진·선봉을 중심으로 벌어지고 있는 중국과 북한의 경제적 밀착에 남한은 어떻게 할 것인가? 북한과 연결된 동북3성의 개발을 계속 그대로 바라보기만 한다면, G2로 성장한 중국의 동북진흥계획에 북한이 급속히 빨려 들어갈 수밖에 없다. 이는 한반도의 통일을 지향하고, 남북경제공동체를 형성하려는 한국에 큰 지장을 줄 가능성이 크다. 비록, 중·북한의 경제협력이지만, 「창·지·투계획」과 연결되어 있는 「라·선특구개발」에 적극 진출, 한국이 참가하는 동북아 협력사업으로 만들어 북한의 대중 편향적 관계를 완화시켜야 할 것이다. 라진·선봉지대는 두만강 유역의 접경에 근접해 있고 동해항로로 쉽게 연결될 수 있으므로 국제화물의 중계수송거점으로서 최적의 입지조건을 갖고 있다. 동해로의 출구가 없는 중국 동북지방의 관문으로서, 대륙과의 경제교류를 바라는 일본의 진출거점으로서, 러시아의 광궤와 연결되는 유럽철도의 시발점으로서 역할하기에 충분한 여건을 확보하고 있다. 중국 동북 3성과 연계된 개발로 인해 새로운 산업협력과 인프라 및 물류망 개발 수요가 발생할 가능성이 크다. 라진·선봉의 개발은 남북한-중국-러시아-일본-몽골로 이어지는 새로운 동북아 경제권이 형성될 수 있는 단초를 제공할 수 있다. 라진·선봉 개발은 남한 기업들에게 북방으로의 진출 및 새로운 남북경협의 기회를 제공하고 있기도 하다. 이런 점에서 라진·선봉지역으로의 남한 진출은 반드시 추진해야 할 과제다. 또한 북·중 경협이 가속화됨에 따라 북한 경제의 지나친 중국 의존에 대처하기 위해서도 필요하다. 그러기 위해서는 첫째, 라·선시 개발에 따라 창출되는 인프라와 동북아 물류개발 수요를 적극적으로 확보하는 방안을 마련해야 하며 이를 위해서는 남북경협을 활성화해야 할 것이다. 또한 두만강 지역 개발과 연계하여 중국과 러시아 및 유엔개발계획(UNDP) 등과 항만 개발과 무역지대 건설 등 공동 인프라 건설 사업에 공동 참여를 모색해야 할 것이다. 더 나아가서는 라진항 개발에 따른 동북아 경제권 형성에 대비한 국제물류체계를 건설해 나가는 데 노력을 기울일 필요가 있다. 라진항과 남한 항구와의 물류 연계시스템을 개발하고 북방지역 물류도입에 대비한 인프라 확충, 새로운 동북아 경제권 형성에 대비하여 한반도종단철도, 시베리아횡단철도, 중국횡단철도, 몽골횡단철도(TMGR), 만주횡단철도(TMR)와의 연결 등 통합 국제물류시스템 개발을 염두에 두어야 할 것이다. 라진·선봉 경제특구의 재활성화 움직임은 한국의 활용여부에 따라 북핵문제로 경색되어 있는 남북경협을 활성화하는 데도 도움을 줄 수 있다. 이를 위해서는 북한과 핵문제 타결을 위한 6자회담에서 북한에 대해 라진·선봉 경제특구에 대한 투자의사와 계획을 제시해 보는 것도 바람직할 것이다. 라진·선봉지역의 운송인프라 건설 등 기반시설 구축에 중국과 러시아가 일정한 역할을 맡아준다면, 남한은 공동투자 형식으로 인프라 시설 확충에 참여함으로써 대규모 초기자본 소요에 대한 부담을 경감할 수 있다. 특구개발 초기단계에서 중국, 러시아의 자원과 연계한 운송·물류 관련 시설을 확충하고, 경제특구개발에 대한 북한의 정책의지가 가시화되는 시점에서 남한기업 전용 산업공단 건설도 추진해 볼 수 있을 것이다. 이를 원만하게 추진하기 위해서는 북한도 남북한 관계개선을 도모하는 동시에, 미국, 일본과의 관계정상화를 위해 노력하고, 경제특구 내 자유로운 기업활동을 보장해야 할 것이다. 두만강유역개발사업과 연계한 라진·선봉의 개발이 다시 점화되어 남한은 라진·선봉지역을 중장기 국가전략과 통일한국을 대비하는 차원에서 중국·러시아 및 일본 등과 함께 육상 및 해상협력을 펼칠 수 있도록 적극적인 노력을 기울여야 할 것이다.


    (4) 경제공동체 형성을 위한 환경조성 및 제도적 과제




    가. 북한 의지


    한반도 경제공동체 형성이 원만하고 효율적으로 추진되기 위해서는 다음 몇 가지 요구되는 점이 있다. 첫째, 북한 당국의‘주인의식(Ownership)’에 바탕을 둔 경제개발에 대한 의지가 표출되어야 할 것이라는 점이다. 또한 북한이 기존의 경제정책과 제도에 변화를 가져오려는 노력도 기울여야 할 필요가 있다. 이는 경제개발목표, 경제개발전략, 사업의 우선순위 선정, 사업계획 및 예산계획수립 등에 스스로 노력을 기울이는 것을 의미한다.

    둘째, 북한의 경제실태를 객관적으로 평가할 수 있는 통계와 지표의 공개가 뒷받침되어야 할 것이다. 북한 전역에 해당되는 가구조사 및 에너지 분야의 조사를 비롯, 남북한 관계의 신뢰제고에 따라 경제 및 정부 부문의 통계자료에 대한 접근 및 생산이 이루어질 수 있는 바탕을 마련해야 할 것이기 때문이다.

    셋째, 북한의 경제개발을 위한 남한의 구체적인 실행계획도 마련하고 북한과 적극적인 협의를 해나갈 수 있는 환경을 조성해야 할 필요가 있다.


    나. 북한의 실질적 참여


    남북경제공동체 형성을 위한 대북한 경제개발협력이 성과를 거두기 위해서는 남북 경협사업에 북한이 실질적으로 참여할 수 있어야 한다. 현재 이루어지고 있는 금강산지역과 개성공단과 같은 북한 경제특구 관련 남북 경제협력 사업은 남한이 장비, 건설 등 모든 것을 ‘올인’하고 북한은 단지 노동력과 토지를 제공하는 방식으로 추진되고 있다. 북한이 노동력만 제공하는 방식은 북한의 경제개발을 위한 기술축적과 사업운영에 대한 지식 확보라는 측면에서 그리 긍정적이지 못하다. 이 경우 북한의 경제특구는 조차지(租借地) 경제(enclave economy) 밖에 될 수 없다. 현재 이루어지고 있는 개성공단사업은 남한의 중소기업이 당면한 경제적 어려움을 극복할 수 있는 탈출구로 간주되는 측면이 강하다. 개성공단 건설이 남한이 주체가 되어 우리 기업의 경제적 어려움을 극복하는 장소로서만 기여할 수 있도록 한다면 북한의 궁극적 개발을 위해서는 바람직하지 못할 것이다.

    남북한 경제협력 사업은 북한으로 하여금 자체 경제발전에 기여할 수 있는 역할(기술축적, 생산성 향상 및 경쟁력강화 등)을 감당할 수 있는 방향으로 추진되어야 할 것이다. 예를 들어 북한이 차관을 통해 남한으로부터 장비를 직접 도입하고, 그 장비를 운용하여 공단을 개발하고 공장건물을 자체적으로 지을 때, 기술, 기업운영, 경제성 창출 등 부가가치를 창출할 수 있으며, 이를 통해 얻은 경험이 북한 자신의 것이 될 수 있을 것이다. 이와 같은 방법이 북한 경제특구의 개발효과가 기타 북한 지역으로 이전될 수 있는 첩경이 될 수 있다. 공단 운영의 이익창출을 위해 북한이 스스로 참여하고 노력하는 모습을 보여야 하며, 이것이 북한으로 하여금 경제인식의 지평을 넓히는 길이 될 것이다.

    이런 점에서 볼 때, 남한의 발전된 산업기술을 북한에 그대로 이전·적용하는 것은 북한의 경제개발에 큰 도움이 되지 않을 수 있다. 물론, 북한에는 아직 남한의 기술 수준이 그대로 수용될 수 있는 여건이 갖춰져 있지 않으며, 북한 스스로도 이를 감당하기 어렵기도 하다. 그렇지만 북한의 경제개발은 기본적으로 북한 스스로 감당해야 하며, 이는 개발을 위한 독자적인 경험을 축적할 수 있을 때만 가능할 것이다.


    다. 민족내부거래조치의 적용: 남북한 입출입 원스톱 서비스 실시


    「남북교류협력에관한법률」에는 남북간 거래를 민족내부거래로 규정하고 있음에도 불구하고 남북출입 관련 제도는 지나치게 대외교역 및 외국을 기준으로 이루어지는 경향이 있다. 출입, 관세, 검역 등 업무처리에 관한 구체적 규정이 결여되어 출입국관리법, 관세법 등이 준용되고 있어 출입업무처리에 혼선이 야기되고 있기도 하다.

    예를 들어 남북출입에 관한 책임(출입장소 지정, 출입심사 공무원 지정 등)도 통일부 장관이 지고 있으나, 관세청, 법무부, 보건복지부 등 심사관련 부처들이 독립적으로 업무를 수행, 업무중복과 인력낭비를 초래하고 있는 실정이다. 따라서 「남북교류협력법」과는 별도로 장기적 차원에서 남북출입을 위한 절차와 방법을 정한 「특별법」을 제정, 남북관계의 특수성에 기반한 출입절차를 규정하는 것이 필요하다. 이 속에 3통(통행, 통신, 통관) 절차에 대한 입법안을 마련, 남북출입제도의 법제화를 추진하는 것이 바람직할 것이다. 그러나 남북관계의 안정성이 확보되어 있지 않은 상황에서 출입제도에 대한 법률제정은 입법절차 완성까지 많은 시간이 소요될 가능성이 크다. 따라서 단기적 차원에서 현행법을 활용, 민족내부거래의 성격을 감안한 절차를 마련하는 것이 필요하다. 한가지 방법으로는 행정입법을 통해 해당부처에서의 처리지침과 고시 등의 절차를 원용, 통일부 통합규정안으로 만드는 것을 생각해 볼 수 있다. 즉, 남북출입관리와 관련된 사항을 각 부처별로 관장하는 업무로 독립시키지 않고 하나의 통일된 체제하에 관장될 수 있도록 남북출입통합관리시스템을 구축·운영하는 것이 필요하다.

    그 다음으로 남북출입 관련, 통행·통관이 국제교역상의 준칙을 따르지 않고 민족내부거래에 상응하는 절차로 이루어지게 하기 위한 방법은 남북출입사무소의 직제를 하나로 통합하는 것이 요구된다. 종래의 수출입이나 관세법에 따른 직제에서 민족내부거래에 준한 직제로 개편, 일반적인 CIQ개념이 아닌 민족내부거래에 따른 출입절차의 간소화를 추진하는 것이다. 이를 위해서는 통일부 장관이 남북출입 관련 남북출입 관련 공무원의 지정·배치·해지할 수 있는 출입사무소 운영규정을 제정하고, 출입관련 각종 준용규정(남북교류협력법 시행령)을 개정하거나 대체하는 출입업무 처리지침을 제정할 필요가 있다.

    더 나아가서는 「남북관계발전법」 시행령 제정 시 통합직제 등에 관한 규정을 반영, 출입절차 간소화 방안, 남북관리구역 통행방법 등에 관한 개선안, 출입관련 전산시스템 보완·개선 등을 마련, 출입관련 업무를 일원화(one stop service)할 필요가 있다.


    라. 경협 및 물류관련 인프라 개발협력 지원체계 구축


    경협 및 물류인프라 건설 사업은 통일부를 비롯 각 정부 부처가 관여해서 추진해야 할 사업이므로, 정부 부처 간의 협력이 매우 중요하다. 동일한 목적의 사업을 추진하는데 있어 추진 주체의 역할이 분산되고 사업이 통합적으로 추진되지 못하면 개발이 지연되거나 부정적 효과가 발생할 우려가 있다.

    각 부처의 개별적인 업무추진은 그 자체로도 비효율성에 따른 예산낭비가 초래될 수 있는 바, 경협 및 물류인프라 개발과 관련된 협력사업은 추진조직을 만들어 체계적으로 접근해야 할 것이다. 인프라 개발의 집행부서 및 조직을 일원화하여 사업추진의 전문성과 효율성을 제고할 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 즉, 다양한 이해당사자들의 참여와 협력을 전제로 하는 경협 및 물류인프라 개발을 위한 거버넌스(governance) 체계를 구축하고, 경협 및 물류인프라 건설관련 사업을 담당하는 정부 부처의 업무를 하나로 통합해야 할 것이다. 단기적으로는 부처 간의 사업통합이 용이치 않을 수 있으므로, 유사목적 사업을 효과적으로 추진하기 위한 별도의 협의·조정기구가 필요가 있다.


    Ⅴ. 결론 및 정책과제


    현재의 대북 정책으로는 한반도 경제공동체를 형성할 수 없다. 현재의 대북 정책은 북한의 선제적 핵 폐기 요구만이 정책의 핵심 기조로 작용하고 있는 것이 문제다. 북한이 핵을 포기해야만 하는 외골수적인 인식은 이로 인해 다른 어떤 것의 진전을 불허하고 있다. 북한의 비핵화는 이미 국제 문제된 지 오래다. 북한은 국제화된 문제를 남북사이의 문제로만 풀려고 하지 않는다. 오히려 미·북간의 문제로 해결하려 하고 있다. 이는 남한 정부가 아무리 북한에 대해 비핵화를 요구해도 문제의 해결은 차원이 다른 곳에 있음을 의미한다. 북핵 문제를 남북사이의 문제로 해결을 우선하고 있는 정책은 실현되기에 한계가 있다.

    실제 북한으로 하여금 남한의 핵포기 요구를 수용하게 하는 것은 북한 체제의 안전이 보장된 이후에 가능하다. 이는 북한 스스로도 누누이 밝히고 있는 사실이다. 핵문제가 체제문제라는 것은 북한에게 경제지원이나 협력의 활성화하고는 원칙적으로 관련이 없다. 북한에게 핵은 선택의 문제가 아니다. 북한의 핵개발 의도는 북한 스스로 결단하지 않는 한, 어느 국가도 막을 수 없다. 전쟁이라도 불사해 북한을 멸망시키지 않고서는 가능성이 없다. 전쟁을 하지 않고 북한이 핵을 포기하게 하는 것은 엄밀히 말해 북한의 선택에 달려있다. 북한이 핵을 보유하는 것을 절대로 인정하지 못하지만 그것을 포기하는 것은 북한의 선택이다. 대북 정책은 이에 기초하여 추진될 필요가 있다. 그렇지 않으면 아무런 진전을 가져올 수 없기 때문이다.

    이런 점에서 대안이 필요하다. 북핵문제 해결에 있어서는 북한보다 남한이 훨씬 더 유연하게 대처할 수 있는 여지를 갖고 있다. 이런 시각에서 보면 남한 정부가 먼저 정책을 변화하는 것이 북한보다는 더 쉬울 수도 있다. 이런 관점에만 설 수 있다면, 남북관계를 개선하려는 의지가 중요하다. 북한 핵문제도 기본적으로 남북관계의 긍정적인 면을 강화하는 방법을 통해 해결하는 것이 유효한 수단이 될 수 있기 때문이다.

    북한에 대한 정책은 다시 ‘사실상의 통일(de facto unification)’정책으로 돌아가야 할 것이다. 이는 사실 우리 정부가 이미 수십 년을 넘게 견지해 온 대북정책이다. 「사실상의 통일」의 의미는 남북한이 경계를 초월하여 서로 넘나드는 상태를 말한다. 남북간에 자본·기술·노동력이 왕래하고 누구든지 자유 방문과 관광이 가능하게 하는 것이다. 그렇게만 되면 정치·제도적인 통일은 요식 행위에 불과하다. 서독의 브란트 수상의 대동독 정책과 같은 북한을 실질적으로 인정하는 조치가 이루어져야 한다. 북한을 서로 다른 체제의 주권국가로 인정하고, 그들 스스로 체제를 변화시켜 나갈 수 있도록 하는 것이 ‘사실상의 통일정책’이다. 교류협력이 통일을 추동하는 힘으로 작용하게 하는 것이 통일을 위한 돌아가지만 가장 빠른 길이다. 통일을 위해서는 통일과 같은 상태를 먼저 만들어야 한다. 누구든지 언제든지 북한을 방문할 수 있고, 소규모 그룹을 만들어 여행할 수 있고, 가족을 만날 수 있으면 된다. 사업하는 사람들은 언제든지 인원과 물자가 육로를 통해 오고갈 수 있으면 반드시 정치·제도적인 통일이 되지 않아도 통일이 된 것이나 마찬가지다.

    더 나아가 남북 간의 정치·군사문제를 경제협력 문제와 분리시켜야 한다. 오히려 경제협력을 통해 정치·군사적인 문제를 풀 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 동서독은 분단 이후 부단하게 이루어진 양독 간의 길고 긴밀한 교류·협력을 통해 통일을 이루었다. 교류협력을 통해 얻었던 대서독 경험이 통일을 하면 서독과 같이 자유롭고 잘 살 수 있다는 확신으로 변해 있었기 때문에 동독주민들은 한사코 통일하려 했다. 그것도 동독이 서독 속으로 쏙 빨려 들어가는, 그야말로 ‘흡수되는’형태의 통일을 했다. 자유민주주의와 시장경제체제로의 평화통일, 동독주민의 시민혁명으로 쟁취한 통일이 독일통일의 실체다. 이런 점에서 우리도 교류협력을 통해 북한의 변화를 이끌어낼 수 있어야 한다. 통일은 사람이 하는 것이다. 사람의 마음을 얻어야만 통일이 가능하다. 북한 주민들의 마음을 얻고 그들이 우리에게 우호적인 자세를 갖게 하기 위해서는 남북간의 교류와 접촉의 면을 넓혀야 한다. 개성공단에 일하는 북한 근로자들을 보라. 그들 모두는 남한 기업이 제공하는 각종 혜택을 고맙게 생각한다. 일하는 동안 자연히 우리에게 동조하는 의식을 갖는다. 이는 돈 주고도 얻기 힘든 통일의 단단한 받침이 될 수 있다. 따라서 남북관계가 정치적·군사적인 관계로 악화되어도 민간차원의 경협은 중단되지 않고, 지속될 수 있는 법·제도적 장치를 구축해야 한다. 악화된 경협 환경에서도 기업이 자신의 역량을 발휘하고, 투자된 자산을 보호할 수 있는 바탕을 마련해 주어야 한다.

    현재 우리 사회는 대참사를 겪으면서 변화를 이루어내려는 노력이 가해지고 있다. 그 변화의 노력이 남북관계에까지 미칠 수 있어야 한반도 경제공동체 형성이 가능한 진정한 변화가 올 것이다.


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