12주년 6·15 남북정상회담 12주년 - 개회사 (Session 4 / 발제) 이종무 | 우리민족서로돕기운동 평화나눔센터 소장
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이종무 | 우리민족서로돕기운동 평화나눔센터 소장
Session 4
대북지원 논리의 재검토와 정책발전의 과제
1. 대북지원 15년의 공과
□ 대북지원을 통해 얻은 것은? ○ 북한의 극심한 식량난 완화 ○ 남북관계의 모멘텀 유지와 한반도 안정 관리 ○ 북한에 대한 설득력과 영향력의 형성 □ 대북지원의 그늘은? ○ 북한의 잘못된 행동의 용인과 국제원조 규범의 훼손 ○ 원조 효과의 불투명성과 북한의 원조지대 추구
2. 대북지원 정책 논리의 재검토
□ 정치군사적 사건과 인도적 지원 문제를 연계시키는 것은 불가피한 것인가? ○ 연계 사례 - 사례 1 : 2006년 7월 북한의 대포동 2호 발사와 대북 비료 및 쌀 지원 중단 - 사례 2 : 2010년 천안함 침몰 이후 5. 24 조치로 지자체 및 민간단체의 대북지원 사업을 거의 중단시킴 ○ 질문 - 핵실험, 군사적 도발, 남한국민 억류 등의 사건이 발생했을 경우에도 이미 합의된 - 정부 차원의 대북지원을 중단할 경우에도 정부의 직접지원, 민간단체에 대한 자금 지원, 국제기구에 대한 자금 지원을 모두 중단할 것인가, 아니면 이를 다시 구분해서 상황별로 적용할 것인가? - 대북지원의 중단 방침을 민간단체의 지원에도 동일하게 적용해야 하는가? - 중단된 정부 차원의 대북 지원을 재개하기 위한 조건과 과정은 어떠해야 하는가? ○ 방향 및 원칙 - 북한의 명백한 도발로 인하여 대북지원을 연계시킬 경우에 첫째, 정부 차원의 대북지원에만 적용하고 민간단체의 자율적인 지원은 보장하며, 둘째, 정부의 대북지원도 낮은 단계의 조치부터 가장 높은 단계의 조치까지 여러 단계를 두어 선택적으로 대응하며, 셋째, 최악의 경우에도 국제기구를 통한 지원(긴급구호 차원의 지원)은 열어두어야 함. - 정부 차원의 대북지원을 중단하였다가 재개할 경우에는 재개의 조건(북한의 납득 할만한 조치 등), 지원의 범위, 규모, 속도 등에 대한 세심한 고려가 있어야 함. □ 북한에서 식량난이 악화되거나 수해 등 재난이 발생할 경우에 대북지원은 어떻게 해야 하나? ○ 북한이 지원을 요청한 경우 - 남북관계가 협력적이고 당국 간 대화가 원만하게 이뤄지는 경우 북한은 남한의 지원 의사를 타진함. - 그동안은 지원규모, 지원물자의 종류(구호용품, 건설자재, 중장비 등), 지원의 경로(육로/해로)가 핵심적인 협의 안건이었음. - 이제는 남북 간 양자지원도 국제기구의 대북지원과 같은 수준으로 피해 상황에 대한 조사(Disaster Assessment)와 모니터링 및 평가(Monitoring & Evaluation)가 이뤄져야 함. - 피해 조사(assessment)와 모니터링 및 평가(M&E)가 이뤄지지 않을 경우에는 최소한의 지원(지원 규모 및 지원 물품의 제한)만 실시하며, 이에 대한 북한의 수용 수준에 따라 지원 규모와 물품을 확대한다는 인센티브(incentive) 방안을 제시함. - 북한이 합의를 지키지 않을 경우에 대한 우리의 방침을 사전에 북한에 제시하여 북한이 이를 충분히 숙지하도록 함. - 이러한 방안은 우리의 대북지원이 다른 사안(이산가족 상봉, 남북 당국 간 대화 등)과 연계되지 않을 경우에만 추진이 가능함. ○ 북한이 지원을 요청하지 않은 경우 - 남북관계가 악화되어 있는 경우 북한은 남한의 대북지원을 요청하지 않게 되는데, 그동안 남한 내에서는 대북 인도적 지원을 활용 해서 남북관계를 개선해야 한다는 주장들이 제기됨. - 현 정부에서 민간 차원의 대북지원까지 중단시켰기 때문에 이러한 주장이 더욱 강하게 제기된 측면도 있음. - 여기에서 중요한 점은 북한이 요청하지 않은 상황에서 우리 정부가 먼저 지원 의사를 피력하더라도 앞서 제기한 지원의 원칙 및 방식을 준수해야 한다는 것임. - 대북지원을 도구적으로 이용하려는 발상은 대북지원의 원칙을 경시하게 하고, 궁극적으로는 대북지원 및 포용정책에 대한 부정적 여론을 불러일으킬 것임. - 따라서 이 경우에도 남북 당국 간 회담이 개최되면 앞서의 인센티브 방침에 따라 지원규모와 물품이 정해져야 한다는 것임. ○ 당국 차원의 협의 틀로 전환 - 그동안 북한 재난에 대한 정부 지원 경우, 적십자사를 창구로 하여 협상 및 지원 실무를 진행하였음. - 그동안 대북지원이 이산가족 상봉 등과 연계되었기 때문에 이산가족 상봉 업무를 맡은 적십자사가 자연스럽게 대북지원 업무도 담당하게 된 것임. - 대북지원이 독립적인 정책 영역으로 발전하기 위해서는 형식적인 적십자 채널을 벗어나서 정부 차원에서 직접적으로 담당해야 할 것임. □ 정부 차원의 대북 식량지원은 어떻게 해야 하나? ○ 북한의 지속적인 식량 부족 상황을 감안할 때 정부 차원에서의 대북 식량 지원은 불가피함. - 대북지원 초기에 남북관계 개선 차원에서 대북 지원을 활용하는 것이 불가피한 측면이 있었고, 이산가족 상봉 등이 이뤄지면서 국민들이 남북관계의 변화를 체감할 수 있었음. - 하지만 남북관계가 발전되고 이산가족 상봉도 연례적으로 개최되는 한편 북한의 식량난도 어느 정도 완화되면서 대북지원에 대한 국민들의 눈높이가 달라지기 시작하였음. - 그래서 대북 식량지원에 대한 분배 투명성이 확보되어야 한다는 국민들의 요구가 상당히 넓게 형성되기 시작하였으나, 정부의 대북지원 정책은 국민들의 이러한 요구를 따라가지 못하였음. - 이에 따라 ‘북한 퍼주기’ 담론이 그토록 강력하게 국민에게 호소력을 가질 수 있게 되었음. ○ 이러한 점에서 우리 정부의 대북 식량지원은 미국의 지원방식을 준용하여, ① 남북 고위급 대화, ② 북한 현지에서의 식량 안보 평가, ③ 배분 및 모니터링 방식에 대한 북한과의 협상, ④ 세계식량계획(WFP) 및 남한 NGO를 창구로 한 식량 지원 및 모니터링의 과정으로 변화시키는 것이 필요함. - 이렇게 되면 분배 투명성에 대한 최소한의 조건을 충족시킬 수 있을 것임. ○ 식량 지원 이후의 정책 방향에 대한 검토가 필요함 - 긴급구호 활동 차원에 머무르는 대북지원으로는 북한의 구조적인 식량난과 주민들의 열악한 처지를 개선할 수 없음. - 현재와 같이 식량 등 단순 물자의 지원을 중심으로 대북지원에 접근하는 것은 북한의 대남 의존만 심화시키고, 북한 주민들의 자립 의욕과 역량 형성을 저해하는 것으로 귀결될 것임. - 비록 북핵 문제와 북한 당국의 폐쇄적 정책으로 인해 본격적인 북한 농업개발 사업을 추진하는 것은 어렵지만, 이를 위한 여건 조성 차원에서 남북한 당국 차원의 개발협력 대화(inter-korean dialogue on development cooperation)를 추진하는 것이 필요함.
3. 대북지원 정책의 발전 과제
□ 국내 차원 ○ 대북지원을 독립적인 정책 영역으로 설정 ○ 점진적 단계적으로 접근 ○ 대북지원의 법제도적 안정성 확보 ○ 대북지원에 대한 정부의 전문성 강화 ○ 미국의 식량지원 방식을 준용한 정부 차원의 식량지원 □ 국제 차원 ○ 대북지원에서 원조 조화(aid harmonization) ○ 국제사회의 대북 개발협력 활동을 고무 ○ 남한ㆍ북한ㆍ유엔개발계획이 공동주최하는 라운드테이블(RT) 추진 ○ 국제금융기구(World Bank, ADB) 등의 대북 활동 공간 마련 ○ 유엔아태경제사회위원회(UNESCAP)의 대북 훈련프로그램 발전
4. 한국 사회의 대북지원 담론의 층위
