출처 : 정규서, “남북교류활성화를 위한 지방정부의 정책방향” (한양대학교 지방자치연구소, 2000)을 참조 하여 필자가 재구성

김정일은 지방경제를 강조하면서도 “현대 수정주의자들이 들고 나오는 소유의 다양화와 지방분권화, 기업자치제는 개별적 지방 및 기업소들의 창발성을 일면적으로 강조하면서 개별적 지방 및 기업소들에 생산물의 생산과 처리에 대한 절대적 권한을 부여함으로써 국가의 중앙집권적인 계획지도를 거부하고 있다. 이것은 결국 경제건설에서 혼란과 무정부성을 조성함으로써 지방의 창발성을 높일 수 없게 하고 시장경제를 끌어들이는 길밖에 없다”고 말하고 있다. ¹⁷⁾

평양시 인민위원회의 법적 성격과 김정일의 지방분관화에 대한 이와 같은 언급에 비춰볼 때 평양시가 서울시의 남북교류협력사업의 파트로서 역할하는 것은 매우 제한적일 수밖에 없다는 것을 알 수 있다. 더구나 북한은 2010년 3월 ‘평양시 관리법’을 개정해서 평양시의 관리 및 감독 통제 기관에 인민위원회 이외에 중앙정부 기관인 국가계획위원회와 내각을 추가했다. ¹⁸⁾ 중앙집중적인 국가계획이 더 강화되고 있는 것이다.

서울시가 평양시를 상대로 교류협력을 추진하는 것은 한계가 있을 수밖에 없다. 더구나 북한은 지난 10여년동안 남한 지방자치단체의 남북교류 협력사업을 노동당 통일전선부의 외곽조직인 민족화해협의회(민화협)가 관장하게 했다. 서울시의 남북교류협력사업에서도 평양시 인민위원회가 상대가 되기 보다는 북한에서 대남사업을 담당하는 노동당 통일전선부의 관련 기관이 상대가 될 수밖에 없는 구조이다.

북한은 2005년 7월 6일 ‘북남경제협력법’을 제정하였다. ¹⁹⁾ 북남경제협력법은 법적 토대 위에서 남한과 경제협력을 진행하겠다는 뜻을 대내외에 과시한 것으로 평가받았다. ²⁰⁾ 북남경제협력법에 따르면 제5조에서 ‘중앙민족경제협력지도기관’이 북남경제협력에 대한 통일적인 지도를 담당한다고 규정하고 있다. 이 기관은 내각소속이다. 북한이 남북경제협력을 통일적으로 지도하기 위해 이런 법령을 제정한 것은 바람직한 현상이다.

이 법의 사례에서 알 수 있듯이 남한에서는 기업이나 지방정부 차원에서 진행되는 경제 협력도 북한에서는 내각의 지도에 의해서 진행된다. 북한은 고도로 중앙집권화된 체제이기 때문에 남한과 같은 자치제도가 발달되어 있지 않다. 따라서 북한의 지방인민위원회는 남북지방정부간의 교류협력을 위한 행정체제로 적합하지 않다.

2) 전략2 : 인도적적 지원사업과 사회문화협력사업 병행 추진

협력사업이란 남한과 북한의 주민이 공동으로 행하는 문화·보건 의료·체육·학술·경제 등에 관한 제반활동을 말한다. 협력사업은 크게 경제협력사업, 사회문화협력사업, 인도적 대북지원을 위한 협력사업으로 나뉜다.²¹⁾ 경제협력사업은 남한의 사업자가 북한에 투자하여 남북 사업자가 공동으로 영리사업을 벌이고 이를 통해 수익을 창출하는 것을 주된 목적으로 행하는 사업을 의미한다. 사회문화협력사업은 민족의 동질성 회복과 사회·문화 공동체형성을 위하여 남북이 공동조사, 공동제작, 공동개발 등을 실시하는 행위를 의미한다. 인도적 대북지원을 위한 협력사업은 일정기간 지속되는 인도적 성격의 ‘개발지원성 사업’ 등 북한과의 공동 협력을 전제로 하는 사업을 말한다.

1999년 제주도에서 시작한 지방자치단체의 남북교류협력은 6.15 공동선언 이후 활발해 졌다. ²²⁾ 지방자치단체들이 독자적인 대북교섭권을 가지고 있지 않기 때문에 6.15 공동선언 이후 남북관계가 활발히 전개되는 공간에서 대북사업이 활발해질 수 있었던 것이다. 지방자치단체들의 대북사업은 대북 인도적 지원사업을 중심으로 사회문화교류가 병행해서 추진되었다. 인도적 대북지원사업은 법인이나 단체에 국한한다는 규정에 때문에 지방자치단체들의 대북인도적사업은 남한의 민간단체를 매개로 해서 진행될 수밖에 없었다. 또 북한의 해당 인민위원회가 아닌 북한의 민화협을 비롯한 관련기구들이 파트너가 되었다.

아울러 지방자치단체들이 희망하는 사회문화교류사업도 희망대로 이뤄지지 않았다. 사회문화교류사업은 북한의 입장에서 볼 때 경제적인 실익보다는 인적교류가 중심이다. 자력갱생을 해야하는 북한의 해당기관들은 인도적 지원을 받는 사업을 선호했다.

이러한 까다로운 조건속에서 지방자치단체들의 대북사업을 지속시킨 것은 인도적 지원사업이었다. 인도적 지원사업은 초보적으로 북한의 특정지역에 대한 개발원조로 발전하기도 했다. ²³⁾

이러한 사례에서 알 수 있는 것은 서울시의 대북교류협력사업은 평양시 인민위원회가 아닌 민화협과 같은 해당 기구를 상대로 해서 대북지원사업과 사회문화교류사업을 유기적으로 결합시켜서 추진하는 방식으로 진행하야여 할 것이다. 인도적 지원사업의 경우에는 긴급구와 지속가능한 개발지원을 결합하는 것이 바람직하다.

3) 전략 3 : ‘서울 - 평양’에 집중하되 ‘서울시-평양 인민위원회’가 아닌 ‘서울시

- 내각기관’을 우선 목표로

사회문화교류사업은 남북한 주민들의 문화적 정서적 이해도를 높여서 사람의 통일을 가능하게 하는 분야이다. 남한의 많은 지방자치단체들은 북한과 사회문화교류를 희망하였다.

사회문화 교류는 인적 교류를 통해서 남북교류의 가시적인 성과를 내보일 수도 있다. 이런사회문화교류의 특징은 남한 지방자치단체들이 사회문화교류를 선호하게 했다. 반대로 북한의 입장에서는 인적 접촉이 북한 내부에 남한의 바람을 불게 하는 정치적 파급효과가 있기 때문에 사회문화교류에 대해서 소극적이었다.

북한이 남북사회문화교류에 임했던 것은 세가지 유형으로 분류할 수 있다.²⁴⁾ 첫째는 6.15 공동위원회가 주최하는 민족통일대축전의 행사로서 사회문화교류를 진행하는 경우이다. 이 경우에는 6.15 행사라는 특징, 즉 북한의 최고지도부가 서명한 선언을 이행하기 위한 의미가 강조되기 때문에 사회문화교류를 추진할 수 있었을 것이다.

아울러 인천, 광주, 목포 등 지방에서 615 행사가 진행될 경우에 자연스럽게 지방자치단체와 협력해서 사회문화교류를 추진하는 실마리를 찾을 수 있었다. 서울에서 열린 2005년 8월 통일대축전의 일환으로 고양 경기장에서 남북축구시합이 열렸던 것도 마찬가지 사례이다.
둘째, 남한에서 열리는 국제체육행사에 북한이 사회문화교류 차원에서 참여했던 경우이다. 부산 아시안 게임에 북한이 응원단을 보낸 것이 대표적인 사례이다.
셋째, 남북의 신뢰구축으로 지방자치단체와 공동으로 사회문화행사를 치르게 된 경우이다.

2003년 제주시에서 남북공동으로 민족통일 평화체육문화축전을 개최한 것이나 2005년 6월 남북강원도 민속문화축전 금강산 개최나 2006 남북강원도 겨울철 체육경기대회가 대표적인 사례이다.

이렇게 제주와 강원도가 사회문화교류에서 앞서 갈 수 있었던 것은 꾸준히 인도적 지원사업을 했기 때문이다. 세 번째 유형 가운데서 서울시가 주목할만한 것은 강원도의 사례이다. 강원도는 이례적으로 북강원도 인민위원회와 교류협력을 약속하고 사회문화 교류를 추진했기 때문이다. 물론 북한은 지방정부차원에서 교류를 진행했던 것을 공식적으로 언급하지 않고 있다. 그러나 2003년 12월에 강원도는 북측 민화협과 북강원도 인민위원회와 교류협력 확대를 약속했다. 그리고 두차례의 사회문화 행사를 북측 민화협이 매개하기는 했지만 북강원도 인민위원회와 공동으로 개최하였다.

강원도가 이례적으로 제한적이나마 북강원도 인민위원회와 사회문화 교류사업을 추진했던 것은 인도적 지원사업을 꾸준히 하면서 신뢰를 구축했다는 점이다. 무엇보다도 강원도는 인접지역의 특성을 고려해서 대북지원사업을 북강원도로 집중했다. 북한이 북강원도로 집중되는 강원도의 사업을 허용한 것은 금강산 관광을 고려한 점도 있겠으나 강원도가 남북 강원도의 교류에 집중한 전략이 성과를 거둔 것으로 평가할 수 있다.
강원도도 최초에는 북강원도가 아닌 민족경제협력연합회를 대상으로 사업을 시작했다.
그러나 지원을 비롯한 모든 사업을 북강원도로 초점을 맞춤으로서 북강원도 인민위원회와 사회문화사업을 추진하는 성과를 거두게 된 것이다.

전라남도의 경우에도 전남도 남북교류협의회를 구성해서 파트너로 지정한 평남 대동군에 대동농기계 수리공장 건설하는 등 사업을 전개했다. 하지만 평양시에 콩발효식품 공장을 건설하는 등 대상지역이 분산되어 평남과 협력사업을 지속할 수 없었다. 전남도가 지방간 교류합의서를 채택한 것은 성과라고 할 수 있다. 물론 초기에는 남북 지자체간 협력이 어렵기 때문에 남북지자체 사이의 협력에 초점을 맞추기 보다는 필요한 지역으로 다변화하는 것도 불가피하다. 오히려 강원도가 예외적인 경우라고 할 수 있다.
강원도와 전남의 사례에서 서울시의 대북 사업을 위한 몇가지 기준을 도출할 수 있다.

첫째로 지속적인 인도적 사업을 통한 신뢰구축이 사회문화 사업의 토대가 된다는 것이다.
둘째, 서울 - 평양 도시간 협력이 장기적인 차원에서라도 성과를 내기 위해서는 서울시의 대북 사업은 평양시에 국한되도록 의도적으로 노력할 필요가 있다.
셋째, 서울시가 평양시에 초점을 맞추는 것은 북한이 모든 지자체에도 평양을 선호하기 때문에 어려운 일은 아니다. 또한 평양은 북한의 수도이기 때문에 평양시 인민위원회보다는 북한의 중앙정부기관이 직접 개이발 가능성이 크다. 가령 평양시에 있는 고구려 유물관련 학술토론회를 서울시와 개최한다고 하더라도 평양시 인민위원회가 상대가 되는 것이 아니라 민화협 같은 기구를 매개로 해서 북한의 내각산하인 문화보존지도국과 상대하게 될것이다. 따라서 평양에 집중하면서 평양시 인민위원회를 상대로 사업을 하는 것을 추진해야 하지만 서울- 평양 교류는 서울시-평양시 인민위원회의 교류뿐만 아니라 서울시-북한의 내각관련 기관과의 창구로도 가능하다는 개연성을 염두에 둘 필요가 있다.

4) 전략 4 : 서울 평양 모두 수용하기 힘든 자매결연은 최종 목표로

자매결연은 지방자치단체가 활용하는 전통적인 교류수단으로 인적 물적 교류는 물론 다방면의 종합적인 교류를 위해 지방자치단체 상호간에 형제관계를 맺는 약속을 말한다. ²⁵⁾
이러한 자매결연은 교류자치단체 상호간 친선도모와 경쟁력 강화 및 지역주민의 삶의 질향상을 위해 주로 활용된다.

지방자치단체 사이의 자매결연은 동서독이 통일된 이후에 통서독 사이의 사회통합을 이루는데 큰게 기여한 것으로 평가받고 있다. 양독간 지방자치 단체 교류는 처음에는 동독이 먼저 제안하였다. 서독은 동독을 실질적으로 주권국가로 인정하는 계기가 될 것이라는 우려 때문에 이를 거절한다. 하지만 80년대 이후 서독이 양독간 교류를 추진한 것은 평화통일을 달성할 것이라는 기대 때문이었다. ²⁶⁾ 서독이 교류에 적극 나서자 이때는 오히려 동독이 자매결연에 반대하는 입장으로 돌아섰다. 동독이 자매결연을 수용한 중요한 이유는 동독 내부에서 제기되는 변화의 요구를 무마시키기 위한 것이었다. 동서독의 오랜 교류는 동독주민들로 하여금 변화의 욕구를 가지게 했고, 동서독 자매결연은 이런 욕구를 제한적으로 충족시켜주는 것이었다.

동서독 사이의 자매결연도 이렇게 우여곡절이 있었던 것은 자매결연이 가지는 파급력에 대해 양독 정부가 모두 우려했기 때문이다. 이는 남북한의 경우에도 마찬가지로 적용될 것이다. 북한은 도시 자체가 남한과 자매결연하여 협력사업을 추진할 권한이 없을 뿐만 아니라 중앙정부가 자매결연을 허용하지 않는다. 자매결연을 할 경우에는 다각적인 인적 접촉이 생길 것이기 때문이다.
6.15 공동선언 이후 많은 한국의 자치단체들이 여러 가지 사연을 내세워 북한의 도시와 자매결연을 시도했다. 당연히 성공한 사례는 하나도 없다.

하지만 남북 자매결연은 북한 정부만 소극적인 것이 아니다. 지방자치단체의 남북교류를 지휘감독하는 행자부나 통일부도 자매결연에 대해서서는 권장하지 않는다. 뿐만 아니라 한국의 보수여론은 자매결연에 대해서 매우 격렬하게 비방한다. 북한을 변화로 이끌어 내려고 한다면 도시간 자매결연만큼 유용한 수단이 없다. 접촉의 확대를 통해서 다양한 방법으로 북한 전 지역의 변화를 이끌어 낼 수 있다.

5) 전략 5 : 신규 프로그램은 기존의 경험에 국한하지 말 것

남북 사이의 협력사업으로 유형화 된 것은 북한의 필요와 남한의 역량이 결합하면서 정착된 것들이 대부분이다. 하지만 서울시 대북사업의 발전을 위해서는 여기에 머물러서는 안된다. 콜럼부스의 달걀과 같이 기존의 합의를 창의적으로 변경하거나 한국과 국제사회에서 표준적인 사업이 되는 것을 북한에 적용하여 지속가능하면서도 현실성 있는 사업을 개발해야 한다. 또는 작은 사업이라고 하더라도 서울시-평양시의 관계를 상징화시킬 수 있는 사업들도 개발할 필요가 있다. 국제적으로 도시간 협력사업 가운데 서울-평양에 적용 가능한 것도 찾아볼 수 있다. 시민안보 차원에서 서울시민들의 삶을 윤택하기 위한 차원에서 창의적인 신규 프로그램 개발이 필요하다.

6. 맺음말

서울시는 ‘경평축구’라는 서울시 고유의 남북교류협력사업 아이템이 있다. 경평축구를 추진한다면 축구경기의 속성상 자연스럽게 서울-평양 시민참여형 프로그램으로 발전시킬 수 있다. 하지만 남북 당국간 관계 악화와 서울시와 평양시가 남북의 행정체계에서 차지하는 성격의 차이 등으로 경평축구는 아직 실현되지 않고 있다.

박원순 시장이 경평축구에 대한 의욕을 가지고 있으므로 경평축구는 남북사이의 환경만 개선된다면 언제든지 실현될 것이다. 서울시 차원에서 본문에서 지적한 5가지의 전략을 바탕으로 중기적인 목표를 세우면서 서울시 남북교류협력 사업을 추진해 나간다면 가능할 것이다.

경평축구의 추진 과정에서도 주목해야할 것은 경평축구가 남북군사대결이라는 구조속에서도 서울의 도시이미지를 평화지향적인 것으로 만들어 내는 효과를 가진다는 것이다. 냉전구조의 미청산이라는 제약속에서도 시민안보를 통해서 서울시 디스카운트를 완화시키는 사업이라는 점이다.

다시 말하자면 서울시는 시민안보전략 차원에서 경평축구를 추진하고, 경평 축구뿐만 아니라 시민안보 실현을 위한 다차원저인 프로그랩과 결부시켜야 할 필요가 있다. 남북철도 연결도 시민안보의 실련이라는 발상의 전환을 가져온다면 서울시 남북교류협력의 필요성은 다양하게 존재하고, 프로그램 역시 창의적으로 개발 가능하다.

이 글에서는 서울 디스카운트를 극복하기 위한 개념으로 시민안보를 통한 평화도시 건설 그리고 남북교류협력이 이와 관련된 사업이라는 점을 제시했다. 남북교류협력을 위한 5가지 전략도 마련해 보았다.

이제 남은 과제는 경평축구 성사를 가능하게 하는 창의적인 시민안보프로그램 개발이다.
경평축구는 다른 남북협력사업의 추진을 바탕으로 한 신뢰구축을 통해서 성사될 것이기 때문이다.

이를 위한 긍정적인 여건변화도 있다. 2009년 남북교류협력법 개정시에 협력사업자 승인제도를 폐지하고 협력사업 승인제도 바꾸었기 때문에 협력사업과 관련한 절차가 간소해 졌다는 점이다. 나아가 지방자치단체의 독자적 협력사업 추진을 위한 법개정이나 현조나는 ‘지방자치단체 남북교류협의회’의 존치근거를 법제화하고 권한의 확대하는 것도 검토해볼 일이다.

남북자치단체간 교류협력 업무 처리지침에서 행자부 승인 사항으로 되어 있는 항목들은 몇가지가 있다. 사업의 실현 가능성, 지방자치단체간 사업의 중복추진, 사업의 적정성 및 실효성, 지방자치단체의 사업추진 능력, 공공복리 등 국익부합 여부(국가안전보장, 공공질서, 공공복리 저해여부), 정부통일정책 부합여부 등이다. 여기서 공공복리 등 국익부합 여부나 정부통일정책 부합여부가 필요하다면 이것을 제외하고는 지방자치단체 남북교류협의회를 법제화하고 해당업무로 이괄하는 것이 바람직한 내용들이다.

1) 2005년 제정된 북한의 ‘북남경제협력법’에 따르면 14조에서 “북남경제협력의 물자에는 관세를 부과하지 아니하나”라고 명시하고 있다. 북한도 남북협력을 민족내부거래로 파악하고 있다. 법 조항은 법무부, “북남경제협력법 분석” (2006.4)
2) 서울시 홈페이지, ‘한국의 대표브랜드 서울’, www.seoul.go.kr
3) 문승동, ‘한국 분단리스크 프리