13주년 6·15 남북정상회담 13주년 - (Session 3 / 기조발제) 김근식 | 경남대 교수
본문
김근식 | 경남대 교수
Session 3
한반도 평화를 위한 서울시의 역할
Ⅰ. 한반도 평화: 탈냉전의 완성
1. 한반도 평화의 내용
❍ 교전상태의 중지에도 불구하고 간헐적인 무력충돌과 군사적 대결의 가능성이 존재하는 정전협정 하에서 상호 신뢰구축과 긴장완화를 통해 갈등을 예방(conflict prevention)하는 ‘소극적 평화’(negative peace) 혹은 ‘불안정한 평화’(unstable peace)를 넘어, 궁극적으로는 갈등의 종결(conflict termination)을 이루어야 함.
❍ 갈등의 종결은 평화협정 체결을 통해 정전이 아닌 전쟁의 공식적 종식을 이룸으로써 전쟁의 부재 혹은 전쟁 이전 상태 회복을 의미하는 갈등의 타결(conflict settlement) 혹은 적극적 평화(positive peace), 안정적 평화(stable peace)를 이루는 것과 종국적으로 남북 공동체 형성 혹은 통일 달성으로 이룩되는 갈등의 해소(conflict resolution) 혹은 항구적 평화(durable peace)를 달성하는 것으로 구분됨.
2. 한반도 평화의 현 주소 및 과제
❍ 탈냉전 이후 한반도 평화는 진전되었으나 완성되지 못했고 답보상태에 있음.
- 북미, 북일 적대관계가 온존하고 있고 남북관계 역시 정치군사적으로 여전히 적대와 대결을 유지하고 있음. 또한 대내적으로 남북이 상호인정은 하게 되었지만, 북에는 선군주의와 전체주의, 남에는 반북의식 및 남남갈등이 온존함.
- 탈냉전은 아직 미완성이며, 한반도 평화는 입체적으로 완성되지 못했음.
❍ 미진한 탈냉전을 완성하는 것은 결국 동북아 차원과 한반도 차원 그리고 대내적 차원에서 한반도 평화가 더욱 진전되고 항구적인 평화체제가 정착되는 것을 의미함. 즉 지금의 한반도 평화는 더욱 확장되어야 하는 것임.
- ‘확장된’ 평화의 관점에서 한반도 평화체제의 과제는 냉전 유제인 ‘북핵문제’의 평화적 해결, 한반도 차원에서 정치군사적 화해협력 진전, 북의 선군주의와 남의 반북(염북)주의 및 남남갈등의 해소 등이 과제로 제기됨.
- 이러한 과제들은 지금의 불완전한 모습의 한반도 평화를 질적으로 발전시키기 위한 최소한의 필요조건들이라고 할 수 있음.
❍ 이를 통해 한반도 평화가 온전히 정착되어야 탈냉전이 완성될 수 있고, 이는 곧 확장된 평화의 항구적 제도화를 통해 한반도 민주주의를 완성시킬 수 있음.
Ⅱ. 평화도시 서울
1. 배경: 다양한 주체의 등장
❍ 한반도 평화에 대한 중앙정부 중심적 접근은 평화에 대한 고전적 접근이며, 그것이 가지는 불완전성과 부정적 결과를 비판적으로 성찰할 필요가 있음.
- 냉전 시기부터 지속되어 온 중앙정부의 국익중심의 접근, 안보중심의 접근은 남북 간 특수 관계를 간과하기 쉬우며, 오히려 남북 간의 정치군사적 갈등과 대립, 안보의 불안정을 증폭시키는 부작용을 초래했다는 점을 부정할 순 없음.
❍ 2000년 제1차 남북정상회담과 6.15공동선언 이후 남북 간 화해협력에서 중앙정부가 차지하는 비중이 일정 정도 양보되고, 지방자치단체를 비롯한 민간 부문의 다양한 행위자들이 한반도 평화 구축의 적극적인 주체로 부상하게 되었음.
❍ 현재 남북 간의 안보영역에서 중앙정부가 차지하는 비중은 여전히 강하게 남아 있는 전환기의 시대이지만, 정치적 화해 및 협력에서 중앙정부 외에 다양한 행위자들의 역할이 일종의 틈새(niche) 역할을 수행할 수 있음.
❍ 서울시를 비롯한 지방 도시들은 한반도 평화담론의 형성, 다양한 민간 행위자들과의 복합적 네트워킹, 남북 도시 간의 교류협력 등을 주도할 수 있는 인적, 물적 토대를 보유하고 있으며, 이를 통해 남북 주민들 간의 심리적 우호관계뿐 아니라 남남갈등의 근본적 해소를 모색할 수 있으며, 결과적으로 남북 간 정치군사적 갈등을 억제시키는 기능을 수행할 수 있는 희망을 가지게 함. 즉 도시의 평화가치 선도전략이 한반도 평화구축의 틈새전략으로 추진될 수 있음.
2. 평화도시의 선도전략
❍ 주변으로부터의 접근(bottom-up) 유효성
- 중앙정부가 아닌 지방정부의 정책적 실천은 중앙정부가 쉽게 제공할 수 없는 영역에서 평화의 토대를 만들어낼 수 있음.
- 지방정부는 환경, 주택, 교통, 복지, 교육 등의 영역에서 인간 삶의 기본적 토대가 되는 평화의 조건들을 직접적으로 생성해내고 있으며, 이를 국가 간의 경계를 넘어서 도시 간 소통과 협력의 증대를 통해 확산시킬 수 있음.
- 도시 내부의 평화적 조건을 위한 정책적 실천을 통해 지역사회 내의 동질감을 확보하고, 정치이슈에 대한 대립과 갈등 해소, 그리고 공동체 유지를 위한 정책 추진을 통해 사회적 수준의 평화 개념을 달성할 수 있음.
❍ 국제적 평화담론의 형성
- 국제질서는 국가 간 힘의 배열구조에 의해서만 결정되는 것이 아니며, 국제정치의 본질이 무엇이며, 무엇이어야 하는가에 대한 관념적 토대(ideation)가 질서의 구성요소가 됨.
- 평화질서가 성취 가능하며 이뤄낼 수 있다고 간주하는 인식적 구조가 담론에 반영됨.
- 도시들의 평화가치 선도정책은 국제적 담론 형성을 위해 첨예한 상호견제 심리가 작동하는 중앙정부의 입장이나 정책보다는 좀 더 유연하면서 상호 간 조화와 협력이 가능하다는 인식과 담론을 형성시킬 수 있음.
3. 평화도시 서울
❍ 대한민국의 수도이자 정치·경제·문화의 중심지
- 동북아의 중요한 연결점에 위치해 있는 한반도에서 서울시는 한반도의 지리적 중심에 있으며, 대한민국의 수도이자 정치·경제·문화의 중심지 위상을 갖고 있음. 따라서 향후 남북 간의 연결점이자 동북아 국제적 허브의 역할을 수행할 수 있는 지리적 이점을 가지고 있음.
- 서울시는 한국전쟁 이후 한국의 성장과 팽창, 그리고 도시발전사를 주도해왔으며, 전쟁의 폐허에서 세계적 도시로 부상한 현재의 모습은 국제적으로 평화도시의 이미지를 형성해 나갈 수 있는 잠재적 가능성을 내재하고 있음.
- 서울시 인구는 약 1,000만 명으로 전체 인구의 1/5의 수준이며, 서울 시민들은 한국 사회의 정치·경제·문화적 현안에 대한 주류 여론을 형성하고 있으며, 서울에 위치한 중앙정부의 각 부처들, 각 국 대사관, 국내외 주요 언론기관 등은 국제적 여론 확산의 중요한 매개라고 할 수 있음.
❍ 한반도 평화담론의 형성자·촉진자로서의 서울
- 2011년 취임한 박원순 시장은 “경색된 남북관계, 예측할 수 없는 북한 정세가 서울의 균형발전은 물론 서울 시민의 삶과 직결돼 있는 문제”라면서, 남북 간 화해협력에 적극 나설 것을 공식 천명하고, “경평전”의 재개와 “서울시향의 평양공연”을 공식 제의한 바 있음. 이후 한반도 평화담론 형성을 위한 민간 차원의 학술행사를 지원하고, 통일·평화 교육 지원 사업에 재정적 지원을 추진하고 있음.
- 서울시는 지방자치단체들과의 연계를 통해 중앙정부의 남북관계 정상화를 촉구하고, 남북교류협력사업의 공동 추진을 기획하고 있음.
- 한반도 평화와 남북 간 화해협력의 중요성에 대한 서울시의 명확한 인식과 정책 추진은 한반도 평화 담론의 전국적, 나아가 국제적 확산을 촉진하고 있음.
Ⅲ. 남북관계와 지방자체단체
1. 남북관계 화해협력 토대 구축
❍ 지방자치단체는 긴장고조와 남북관계를 관리하고 완화시킬 수 있는 안전판이며, 남북관계 정상화를 준비하고 견인할 수 있는 선도자라고 할 수 있음.
❍ 화해협력의 남북관계에서는 중앙정부와의 밀접한 협력 하에 ‘위로부터의 교류협력’와 ‘아래로부터의 교류협력’의 시너지 효과를 극대화시켜야 함.
❍ 이를 위해서는 중앙정부와는 차별화된 독자적인 전략과 일관된 추진 의지가 필요하며, 시민사회와 지방자치단체가 결합하여 공동의 대북사업을 추진해야 함.
❍ 남북교류협력의 성과와 시민들의 삶을 밀접하게 연관시켜 남북화해 협력의 중요성을 사회적으로 지속 환기시키고, 국민적 지지 기반을 강화시켜 나가야 함.
2. 남북관계 교착시 우회 전략 추진
❍ 남북관계의 경색 시에는 기본적으로 중앙정부에 대한 협조와 견제의 이중전략이 필요함. 즉 남북관계 정상화를 위한 중앙정부 차원의 노력에 힘을 보태고, 소극적인 태도를 보일 경우 지방자치단체들과의 연계를 통해 중앙정부를 견제하고, 견인할 필요가 있음.
❍ 그리고 교착 국면을 관망하는 것이 아닌 적극적인 우회 전략을 모색해야 함. 특히 5.24 조치 이후 남북 간 교류협력이 전면 중단된 이후 지방자치단체들의 남북교류협력사업이 일시에 중단되고, 중앙정부의 정책 변화만을 주시했던 경험을 되돌아볼 필요가 있음.
❍ 우회 전략은 지방자치단체 자체의 정책 재량과 지역민들의 합의와 지지에 기초해서 적극적인 대북 접촉과 교류협력 채널의 다변화를 모색하는 것으로, 제3국을 통한 남북경협의 추진이 대표적인 예라고 할 수 있음.
Ⅳ. 서울시의 한반도 평화 선도전략
1. 대북지원 및 협력사업의 강화
❍ 인도적 대북지원
- 대북지원은 인도적 차원, 평화유지 차원, 통일 대비 차원에서 본질적 정당성을 가지는 것이며, 이는 곧 적대적 남북관계를 협력적 관계로 변화시키고 과거의 대결주의 대신 민족화해를 증진시킨다는 의미로서 ‘퍼주기’라는 부차적 논란과는 무관한 역사적 당위성을 갖고 있음.
- 지방자치단체는 긴장고조와 남북관계를 관리하고 완화시킬 수 있는 안전판이며, 남북관계 정상화를 준비하고 견인할 수 있는 선도자라고 할 수 있음.
- 이명박 정부 출범 이후 남북관계 경색 국면에서 서울시의 대북지원은 정체기를 겪은 바 있음.
- 서울시의 인도적 대북지원은 정경분리의 원칙에 따라 독자적으로 일관성과 장기적 전략 하에 추진되어야 함.
- 특히 중앙정치와 독립해서 독자적으로 남북관계 개선의 지속적 노력이 필요한 시민사회와의 협력이 필수적이며, 시민사회와의 결합은 아래로부터의 남북관계 확대와 대북사업 지속 필요성의 여론을 확산시킬 수 있음.
❍ 개발협력 프로그램 추진
- 서울시의 재정은 전체 지방자치단체 중 제1의 규모이지만, 지속적인 인도적 대북지원에 투입할 수 있는 재정은 중앙정부에 비해 상당히 제한적일 수밖에 없음.
- 또한 인도적 지원과 남북 간 사회·경제·문화 협력의 단기적 효과가 대한 기대감은 자칫 남북 관계의 유동적 변화와 조우하여 서울 시민들에게 심리적 피로감을 줄 수 있음.
- 따라서 북한 스스로 경제를 회생시키고, 지속가능한 발전을 이룩할 수 있는 토대를 구축하는 데 관심을 가져함.
- 그러나 북한개발협력 프로그램이 사회경제적 인프라 구축과 관련되어 있으며, 투입되는 자원 규모에 있어서도 서울시가 독자적으로 추진한 데 한계가 있을 수밖에 없음.
- 따라서 서울시와 민간 자본과의 공동개발협력 프로그램 개발 및 추진도 검토해봐야 함.
❍ 북한 지방도시와의 교류협력사업
- 마이아스 폴에르트 독일대사관 정치참사관은 “독일이 정치적 문제와 분리해 지자체 간 교류를 활발하게 벌였던 것이 통일에 크게 주효했다”고 주장하면서, “대북 접촉을 통해 구체성을 띄고 유대감이 형성되는 지역 간의 교류협력이 더욱 효율성이 있다”고 지적한 바 있음.
- 이는 여전히 국익과 안보 중심의 중앙정부 차원의 상호정책을 아래로부터 견인할 수 있는 토대를 마련하는 것이며, ‘일상적 연결을 통한 남북 간 동질성 확보’라는 차원에서 평화와 화해협력의 질적 발전을 추동할 수 있는 기반이 될 것임.
- 이미 서울시는 2000년 남북정상회담 이후 서울시의회-평양시인민위원회, 서울 강동구-평양 강동군 간의 교류협력을 추진한 바 있음. 이러한 경험을 바탕으로 향후 다른 지방자치단체들과의 공조를 통해 북한의 지방 도시들과의 자매결연사업을 공동으로 추진할 필요가 있음.
❍ 중앙정부에 대한 협력 및 견제
- ‘모든 것이 중앙정부에서 이뤄질 수 없다’는 기본 관점에서 서울시는 남북 교류협력 및 평화담론 형성에 있어 중앙정부에 대한 협조와 견제의 이중전략이 요구됨.
- 서울시는 남북 관계의 정상화 국면에서는 중앙정부의 남북교류협력사업에 적극 참여할 필요가 있으며, 반대로 경색국면에서는 다른 지방자치단체들과의 연계를 통해 중앙정부의 남북관계 정상화를 적극 촉구해야 함.
2. 제3국을 통한 우회 협력
❍ 인천광역시의 사례
- 인천광역시는 2010년 이명박 정부의 5.24조치로 개성공단을 제외한 남북 간 교류협력 사업이 중단된 이후 (사)남북체육교류협회와 공동으로 중국 단둥에 축구화 공장을 건립하였음.
- 단둥 축구화 공장은 수제 축구화를 생산하는 공장으로 남한의 축구화제조 장인이 6개월에 걸쳐 북한근로자들에게 기술전수를 하였고, 생산된 축구화의 이름을 ‘아리축구화’로 명명하고 월 2,500컬레(연간 3만 컬레)를 생산하고 있음.
- 생산된 운동화는 남, 북 모두에게 공급되고 있으며, 축구화 품질이 우수해 현재 중국, 베트남, 아프카니스탄, 이란, 동티모르, 바레인 등에 수출되고 있음.
- 인천광역시의 사례는 남북 당국 간의 정치군사적 갈등 상황에서도 수동적으로 관계 정상화를 관망하는 것이 아니라 제3국을 통한 적극적 협력방안을 모색한 결과이며, 이는 궁극적으로 제3국을 통한 남북경협의 새로운 모델 창출과 지방자치단체의 남북교류협력 우회 전략의 성공 사례라고 할 수 있음.
❍ 러시아 연해주 농업협력사업
- 하바롭스크, 아무르, 연해주 등 러시아 극동지방에는 현재 북한 근로자들이 농업개발의 명목으로 유입되어 있으며, 대부분 벌목공, 건설노동자, 그리고 농업기술자들인 것으로 알려져 있음. 특히 연해주에는 전문 농업노동자들이 주로 활동하고 있으며, 주 작물은 초지 또는 수박과 참외 등 채소류를 재배하여 이를 현금화하고 있는 것으로 알려져 있음.
- 서울시가 연해주 정부와의 협상을 통해 연해주에서의 북한 노동자들을 고용한 농업협력사업을 추진하는 것도 검토해 볼 필요가 있음. 특히 연해주 정부가 우려하고 있는 비전문 외국인 노동자들의 무분별한 경작에 따른 농지의 황폐화, 농산물의 품질 저하 등의 문제점을 해소하기 위해 남측의 전문 농업인을 파견하여 별도로 교육프로그램을 운영하는 방법도 고려해 볼 필요가 있음.
❍ 창지투(長吉圖) 개발 참여 및 북한 유인
- 창지투개발계획은 북한과 러시아 등과의 접경지역 개발 사업으로 북한의 경제회생 및 개혁개방에 미칠 영향에 대한 대내외적 관심이 집중되고 있음.
- 창지투 지역에 한국 기업이 적극 참여하고 북한과의 협력이 깊어진다면, 북한을 초국경 경제협력벨트로 끌어들일 수 있으며, 이는 향후 통일 비용과 통일 과정 차원에서 의미가 있을 것임.
- 서울시의 경우 창지투 개발에 대한 민간 기업의 관심을 환기시키고, 서울시와 민간과의 공동 프로젝트로 참여하는 방안도 고려해 볼 필요가 있으며, 창지투지역에 대한 남북 공동 프로젝트를 기획해 볼 수 있음.
3. 남남갈등 해소를 위한 서울시의 역할
❍ 남남갈등의 심장부 서울
- 최근 국정원의 ‘박원순 제압 문건’이 공개된 이후 보수단체들은 서울시를 항의 방문하여 박원순 시장을 규탄하고, 시장아들의 병역 비리 의혹을 제기한 바 있음. 이러한 국정원의 문건 의혹과 보수단체의 항의는 “남북관계를 둘러싼 남한내부의 갈등”, 즉 남남갈등의 전형적인 전개행태라고 할 수 있음.
- 서울은 지리적, 인구학적 측면에서 전국적 여론이 형성되고 확산되는 거점으로서 남남갈등의 진원지라고 할 수 있음.
- 이미 서울시청 광장과 청계천은 진보-보수의 정치적 격돌장의 상징을 가지게 되었음. 같은 날, 같은 장소에서 서로 다른 주장이 제기되고, 나아가 물리적 충돌로 이어지는 모습은 남남갈등이 심각한 사회적 문제로 제기되고 있음을 보여준다고 하겠음.
❍ 남남갈등의 해소 방안
- 남남갈등의 해소를 위해서는 첫째로 탈냉전의 새로운 국제질서가 조속히 정착되는 것이 필요하며, 둘째로 우리 시민사회의 대북인식이 정치적 절차와 과정을 거쳐 특정한 방향으로 일정하게 합의를 도출하는 것이 필요하고, 셋째로 이른바 ‘관용’이라는 민주적 덕목의 함양이 필요함.
- 특히 진보와 보수의 편향된 소수의 목소리가 마치 전체 진보와 전체 보수의 입장을 대변하는 것으로 간주되는 이른바 ‘소수의 과잉대표’(over-representation) 현상을 합리적으로 해소하는 방안이 필요함
- 남남갈등 해소의 정책적 접근은 정부가 대북정책 추진과정에서 국민여론을 수렴하고 참여를 늘려 되도록 국민적 합의기반을 확대해야 함.
❍ 서울시의 역할
- 서울시는 자체의 대북정책 수립과정에서 다양한 시민 참여 채널을 마련하고, 합법적인 절차와 과정을 통한 합의, 이에 기초한 정책 추진이 필요하며, 이를 위해 서울시의회, 시민사회와의 상시적 협의 구조를 마련하는 것이 필요함. 즉 남북관계 진전을 위한 남남대화가 필요하다는 것임.
4. 통일평화교육
❍ 서울시의 평화담론 형성 및 평화교육 지원 사업
- 서울시는 ‘6.15공동선언’, ‘10.4남북정상선언’ 등 남북관계 기념일에 맞춘 학술회의에 대한 지원뿐 아니라 통일·평화교육 지원 사업에도 일정한 예산을 지원하고 있음.
- 또한 민간단체와의 협력을 통해 연령별, 계층별 맞춤 평화통일 교육을 진행하고, 다양한 교육 프로그램을 개발·운영하고 있음.
❍ 통일평화 교육의 국제화 모색
- 서울시는 평화도시, 국제도시의 위상에 맞게 한반도 평화 담론의 국제적 확산에 적극 참여할 필요가 있음.
- 유럽을 비롯한 국제평화도시의 사례는 한반도 평화가 시민들의 삶에 직결된 문제라는 점을 실감할 수 있는 교육 아이템이 될 수 있음.
- 세계 각국의 평화도시와의 협력 네트워킹을 통해 분쟁과 갈등의 지역이 어떻게 평화지대로 정착해 나갈 수 있었는지에 대한 시민들의 관심을 유도할 필요가 있으며, 이를 통해 남남갈등의 본질적 문제에 대해 시민들 스스로 주체적 시각을 가질 수 있게 할 수 있음.
Ⅴ. 결론
❍ 한반도의 평화체제는 동북아 차원의 냉전 유제인 북핵 문제를 해결하는 것과 한반도 차원에서 정치적 화해협력과 군사적 신뢰구축을 진전시키는 것, 그리고 대내적 차원에서 북의 선군주의와 남의 반북주의 및 남남갈등을 극복하는 것임.
❍ 이제 지방자치단체는 한반도 평화 구축에 있어 안보와 국익 중심의 중앙정부 접근법을 화해와 신뢰, 공존 가능의 담론 형성을 통해 보완·견제할 수 있는 능동적 평화 주체라고 할 수 있음.
❍ 서울시는 동북아의 중심 도시, 국제도시로서의 위상을 정립해 나가는 과정에서 더욱 ‘평화도시’의 이미지를 부각시킬 필요가 있으며 지리적, 인구학, 사회 여론적 측면에서 잠재적 역량이 무한한 도시임.
❍ 평화도시 서울의 부상은 한반도 평화 정착 과정과 밀접하게 연관되어 있으며, 남북화해 협력의 진전 없이는 균형발전뿐 아니라 시민의 삶의 질 향상에도 부정적인 영향을 미친다는 점을 명확하게 인식할 필요가 있음.
❍ 중앙정부의 대북정책에 수동적으로 따라가는 것이 아니라 남북관계 정상화 국면과 경색 국면에 모두 능동적으로 대처할 수 있는 전략이 필요하며, 이를 실현하기 위해서는 다른 지방자치단체들과의 연계뿐 아니라 시민사회와의 적극적인 공조가 요구됨.
❍ 서울시는 남북관계 정상화 국면에서는 대북 인도적 지원, 북한개발협력 프로그램, 북한 지방도시와의 교류협력사업을 일관성 있게 추진해 나가면서, 남북관계 경색 국면이 도래할 경우 중앙정부의 정책 변화를 관망하기 보다는 제3국을 통한 교류협력 우회 전략을 적극 전개할 필요가 있음.
❍ 특히 남북갈등의 심장부인 서울은 남북교류협력사업에서 합법적인 절차와 합의, 이에 기반한 정책 추진에 주의해야 하며, ‘관용’이라는 민주적 덕목의 함양을 위해 다양한 정책 노력을 시도해 나가야 함.
❍ 평화도시 서울의 위상에 맞게 한반도 평화 논의의 국제화에 적극 앞장서야 하며, 평화통일교육의 범위를 확대시켜 갈등과 분쟁 도시가 화해와 협력의 도시로 전환됐던 유럽의 사례를 적극 벤치마킹하고, 이를 평화통일교육의 아이템으로 활용할 필요가 있음.
