13주년 6·15 남북정상회담 13주년 - (Session 2) 한센둥
본문
1 서론
올해는 조선군사정전협정(이하:정전협정)체결 60주년이고, 1953년 7월에 체결된 정전협정으로 형성된 정전체제도 60년 동안 유지되고 있다. 그 동안 정전체제는 적지 않은 변화를 겪어 왔고 그의 역할도 많은 변화가 있었다. 지난 3월 5일에 조선인민군사령부가 “3월11일부터 정전협정이 완전히 무효하다”고 선포하였기 때문에 조선반도 평화체제의 구축 문제가 다시 학자들에 의해서 논의되고, 보통사회민중들의 관심을 야기하고 있다.
정전협정의 당사자와 조선반도의 가까운 이웃으로서 중국은 이 문제에 대하여 많은 관심을 가지고 있다. 중국 학계의 경우에는 일찍이 2005년 제4차 6자 회담이 9.19공동성명을 통과시켰을 때부터 이 문제에 대하여 열렬하게 논의하기 시작되었다. 그렇지만 중국정부가 공식적인 입장을 표명하는 사례는 많지 않는다. 그렇기 때문에 여기서 내가 발표하는 내용은 중국정부의 입장을 대표할 수는 없으며, 조선반도문제를 연구한 학자로서이 문제에 대한 개인적인식을 표명하는 것이라고 할 수 있다. 하지만 이 문제에 대한 중국정부의 공식적인 입장과 태도를 이해할 수 있도록 하기 위해 이 글에서 중국정부의 입장을 대표할 수 있는 자료를 가능한 한 소개하도록 하겠다.
이 글이 다음의 4개 부분으로 구성된다.첫째, 이론적 측면에서 평화와 평화체제의 함의, 둘째 이를 기초로 정전체제의 성격, 셋째, 정전체제와 평화체제 구축에 대한 중국정부의 공식 입장, 넷째, 조선반도 문제를 연구하는 학자로서 필자 개인의 이 문제에 대한 입장을 제시할 것이다.
2. 평화와 평화체제
전쟁이란 개념을 대응하여 사용되는 개념으로서 평화는 항상 “전쟁이 없는 상태”로 정의된다.즉 큰 규모의 폭력충돌이 없는 상태다. 그런데 “전쟁이 없는 상태” 란 외연적인 정의는 어떤 관계상태의 결여만 의미하여 평화의 함의를 명확하게 설명하지 못한다. 그러므로 평화문제와 평화이론을 연구하는 학자들이 일반적으로 평화상태를 분류함으로써 평화의 함의를 정의한다. Kenneth Bounding은 평화를 적극적인 평화와 소극적인 평화 등 두 가지 종류로 분류하는데, 이른바 적극적인 평화는 “좋은 관리, 질서있는 갈등의 해결, 조화로운 상호관계, 인자와 사랑으로 의미하고, 소극적인 평화는 혼란이나 긴장과 충돌이 없는 상태를 의미한다. Kenneth Bounding의 정의를 기초로 Andrea Oelsner는 이러한 두 가지 종류의 평화에 대하여 더 자세히 정의하고 해석하였다. 그에 따르면 소극적인 평화는 위협이 없고 무력 사용에 기대하지 않는 상태를 의미한다. 국내차원에서 볼 때는 안보문제는 양자관계나 지역관계와 관련하여 우선적인 관심의 대상이 되고 안보렌즈(lens)과 안보사고(思考)가 행위자들의 관념에 침투하고 있는 상태이다. 소극적인 상태에서는 전쟁은 없지만 관련 행위자들이 전쟁에 대응할 준비와 계획을 하고 있는상태이다. Andrea Oelsner는 소극적인 평화는 취약한 평화(fragile peace), 불안정한 평화(unstable peace)와 냉평화(cold peace) 등세 가지 유형으로 나누고 각각의 특징이 다음의 표와 같이 인식하고 있다.
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소극적인 평화의 종류와 특징
종류 특징
취약한 평화 분쟁이 여전히 존재함; 지역충돌이 일어나면 무력이 여전히 중요한 해결수단이 됨; 각 행위자가 여전히 전쟁의 준비를 하고 있음; 저 강도의 군사적 충돌이 일상적으로 발생하지만 국제전쟁의 수준에 달하지는 않음; 무력으로 안보문제를 해결하는 것이 국내차원에서 여전히 합법적인 선택으로 인정됨.
불안정한 평화 전쟁에 대응하는 준비와 계획이 여전히 존재함; 군사적 대항은 이미 없거나 먼 과거가 되었지만 대항이나 전쟁이 제거되지 않았을 뿐만 아니라 이러한 관계유형의 위협이 여전히 관건적인 역할을 하고 있음; 국내차원에서 안보담론이 여전히 중요한 위치에 차지하고 있음; 상호간에는 상대방의 실력에 대한 평가를 통하여 자기의 안전여부를 판단함.
냉 평화 국방능력이 이미 우세를 차지했다고 인식하거나 완화한 과정이 이미 시작하였기 때문에 처한 상황이 이미 안전하다고 인식함; 상호간 전쟁이 없지만 신뢰가 존재하지 않음; “극단적인 조치”가 포기되지 않고 상호 관계에서 이슈(issue)가 여전히 안보영역에 집중되고 있지만 취약한 평화와 불안정한 평화상태처럼 폭력이 여전히 가능한 결과인 것은 아님; 협상과정에 무력 과시가 일상적으로 압력을 가하는 방법으로 사용되고 있음.
Andrea Oelsner는 적극적인 평화는 신뢰로 정의할 수 있는 상태라고 인식한다. 적극적인 평화상태에 있는 국가들은 전쟁준비를 하지 않고, 지역의 다른 나라도 마찬가지라고 기대하고 있기 때문에 각 국가들이 안보 담론으로 양자관계와 지역문제를 해독하지 않는다. 그렇지만 이것이모든 분쟁이 해결되었다는 것을 의미하지는 않으며, 문제와 분쟁이 여전히 존재하지만 무력으로 문제를 해결하겠다는 시도를 가지는 국가가 없다는 것을 의미한다. 적극적인 평화 상태에서는 일국이 타국간의 폭력전쟁의 가능성을 배제한 상태이고 상대방도 그러할 것이라고 믿는 상태이다.
근대민족국가체제가 확립된 후 국가사이의 평화를 유지하기 위해 인류는대체로 세 가지 방법을사용하고 있다. 첫째는 베스트팔렌(Westphlia) 조약이나 비엔나 조약으로 대표되는 국가간의 관계를 규정할 수 있는 국제법 준칙의 확립이고, 둘째는 세력균형 외교전략과 기술의 사용이며, 셋째는 국제연합이나 유엔으로 대표되는 집단안보체제의 창설이다.
비록 집단안보체제의 창설은 일찍이 제1차 세계대전 이후 시작되었지만 체제(regime)란 개념은 1975년에야 비로소 John G. Ruggie에 의해 처음으로 제기되었다. 그렇지만 현재에는 Stephen D. Krasner의 정의가 가장 광범하게 사용되고 있다. Stephen D. Krasner에 따르면 (국제)체제는 행위자들이 기대하는일련의 명시적 혹은 묵시적인 원칙, 규범, 규칙과 정책을 결정하는 절차 등이 집약된 국제관계의 일정한 영역을 의미한다. 일반적으로 체제는 일단 형성되면 다음과 같은 두 가지 측면으로 국가의 행위에 영향을 미친다. 첫째, 같은 체제의 국가 사이에는 서로의 구속이 존재하고, 둘째는 같은 체제의 국가들은 단기적인 수익을 회피한다는 것이다.
위에서정리한 각 학자의 인식을 기초로 필자는 평화체제(peace regime)를 양자나 다자간의 평화를 유지하기 위해 확립되는 일련 명시적 혹은 묵시적인 원칙, 규범, 규칙과 정책을 결정하는 절차로 정의할 것이다. 그것을 다시 두 개 레벨(level)로 나눌 수 있는데, 하나는 동일한 규칙과 정책결정 절차뿐만 아니라 공동적인 원칙과 규범을 기초로 건립되는 평화체제이다. 이런 체제하의 평화는 적극적인 평화다. 다른 하나는 공동의 원칙과 규범이 형성되지 않고 공동의 규칙과 정책 결정 절차 수준에서 확립되는 평화체제이다. 이러한 평화체제하의 평화는 소극적인 평화다.
지난 10여 년 동안 조선반도와 동북아문제를 연구하는 학자들은 조선반도의 평화를 어떻게 유지할 수 있는지, 조선전쟁을 법적으로 어떻게 종료시킬지에 대해 연구와 검토를 해왔다. 정전체제란 개념에 대응하는 개념으로 평화체제란 개념도 제기되어 있다. 그런데 소극적인 평화란 개념에 따르면 조선반도는 이미 평화 상태에 처하고 있는 것은 분명하다. 이것은 지난 수십 년 동안 조선반도의 남북 양측 사이에는 작은 규모의 무력충돌이 빈번하게발생했지만 전쟁이 다시 발발하지 않았기 때문이다. 이런 차원에서 볼 때는 제기할 수 있는 문제는 우리가 구축하려는 조선반도의 평화체제가 어떤 개념인가, 어떤 내용을 갖추어야 하는가, 어떤 형식을 취해야 되는가라는 것이다. 어떤 의미에서 보면 정전체제 자체가 조선반도의 평화를 유지하고 있는 체제라고 할 수 있을 것이다.
3. 정전체제의 성격
조선정전체제는 1953년에 체결된 조선군사정전협정으로 형성된 조선반도에서의 전쟁행위를 중지하는 관리체제이며, 그것은 조선군사정전협정과 그의 부속 문건과 정전협정의 집행기구인 군사정전위원회와 중립국감독위원회란 조직기구 및 관련된 회의제도를 포함한다. 그의 역할을 보면 정전체제는 군비통제와 소통채널 그리고 위기관리 등 세 가지 역할을 담당하고 있다. 정전협정이 체결됨에 따라 확립된 정전체제가 조선반도의 전쟁행위를 중지시켰으며, 정전협정이 조인된 후 수십 년 동안 특히 지난 60년대 말 조선반도 남북 양측 사이에 작은 규모의 충돌이 빈번하게 발생되었지만 그러한 저 강도의 충돌이 전쟁으로 발전되지는 않았다. 그 원인중의 하나는 바로 정전체제 자체가갖고 있는 소통채널과 위기관리 역할이 그러한 저강도 충돌이 일어났을 때 어느정도 양측의 오해와 오판을 감소시킴으로써 충돌의 확대를 피하도록 하였다. 이런 차원에서 말하자면 정전체제 자체가 바로 조선반도의 평화상태를 유지하는 평화체제라고 말할 수 있을 것이다. 물론 이러한 상태의 평화는 취약한 평화이며, 불안정한 평화상태에 조차도달하지 못하였다는 것이 분명하다.
냉전 이후시기에는 많은 학자들이 조선반도평화체제 구축문제에 대하여 관심을 가지고 있었는데 중요한 원인이 조선반도의 정전체제가 이미 명존실망(名存實亡)하거나 그 기능을상실했다고 인식하였기 때문이다. 그런데 정전체제의 일부 기능은 지난 50년대 말에 이미 상실하였다. 정전협정에 따라서 중립국감독위원회는 20 개 감독 팀을 설치하여 남북 양측의 10 개 항구에서 군비증강을 감독하려고 하였지만 실질적인 수행이 어려웠기 때문에 1956년 5원 6일에 중립국감독위원회는 군사정전위원회에 남북 양측에서 설치된 고정 감독팀을 잠정적으로 철수하겠다는 건의를 제출하였다. 1957년 6월 21일에 군사정전위원회 제 75차 회의에서 유엔 측이 정전협정 제2조 제13항에서 규정한 무기를 조선반도에 증원하지 않는다는 의무를 폐기하고 새로운 무기를 한국에 도입하기 시작하였다.그때부터 남북 양측간의 군비경쟁이 격화되기 시작했고 정전체제의 군비통제 기능도 상실하였다. 정전체제의 회의제도를 보면,비록 정전협정에서 군사정전위원회는 매일 회의를 소집한다는 규정하고 있었지만 1991년 2월 31일까지 38년간에는 459 차례의 회의만 소집되었다.그렇기 때문에 정전체제가 냉전시기 동안 완전하게 그 기능이수행되었다고 하기어렵다. 1991년 3월에 한국장성이 군사정전위원회 유엔 측 수석대표를 맡은 후 조선은 군사정전위원회 참가를 거부하였으며 1994년 5월과 9월에 조선과 중국이 각각 군사정전위원회의 대표를 철수하고, 중립국감독위원회의 체코와 폴란드 대표도 각각 1993년 4월과 1995년 2월에 철수함에 따라 군사정전위원회와 중립국 감독위원회의 운영도중단되고 말았다.
그렇지만 정전체제가 완전히 마비되지는 않았다고 할 수 있다. 유엔군이 여전히 군사분계선과 비무장지대의 남측에 대한 법적인 관리자이며, 그 법적 지위를 조선도 실질적으로는 역시 인정하기 때문이다. 1998년 6월 조선과 유엔군사령부가 서로간의 장성급 회담 개최에 대한 합의를채택하였으며, 2000년 11월에 조선과 유엔사령부는 장성급 회담을 통해 비무장지대 일부 구역 개방에 관한 합의에 도달하였다.이런 사실은 정전협정과 유엔군의 법적 지위와 사실적인 지위를 어느 정도는 존중한다는 것을 의미한다. 그래서 냉전체제가 끝난 이후에도 정전체제의 기능이 완전히 상실되지 않고있으며, 그것이조선반도 평화상태의 유지에 어떤 정도는 적극적인 역할을 수행해왔다고 할 수 있다.
4. 평화체제 구축에 대한 중국의 공식 입장
냉전시기 조선반도 평화체제의 구축문제에 대해 중국정부는 기본적으로 조선의 주장을 동의하고 지지하는 입장을 취해왔다. 1975년10월 중국 등 43개 국가들이 유엔총회에 조선문제에 대한 제안을 제출하였는데, 이제안에서 “유엔사령부를 해체하고 유엔 깃발 아래 남조선에 주둔하고 있는 모든 외국군대를 철수하고 조선정전협정의 실질적 당사자가 체결하는 평화협정으로 정전협정을 대체하라”고 주장하였다.1980년 7월 중국의 전국인민대표대회 상무위원회는 조선 최고인민회의에 전문(電文)을 보내,“미국군대를 남조선에서 철수하고 남조선사회의 민주화를 실현하라는 조선의 강력한 요구와 미국과 조선이 평화협정을 체결하여 정전협정을 대체해야 한다는 건의가 정확하고 합리적이다”고 생각하여,“중국전국인민대표대회상무위원회가 중국인민을 대표하여 이를 단호히 지지한다”고 표시하였다.
그런데 냉전체제가 끝난 후 정전체제에 대한 중국의 인식과 태도는어떤 정도 변화를 나타냈다. 1994년 8월 비록 중국은 “조선의 요구를 고려하여, 조선이 군사정전위원회의 대표단을 철수함에 따라 군사정전위원회의 운영이 실질적으로 중지되었기 때문에 중국정부도군사정전위원회의 중국인민지원군 대표단을 소환하겠다고” 결정하였지만, 중국정부는“(정전)협정의 관련 조항에 따라 조선정전협정은 여전히 유효하다”고 인식하였다.1994년 9월 1일에 당시 중국국무원 부총리 겸 외교부장관인 錢其琛은 조선정부 특사 조선외무성 부상인 송호경을 접견하였을 때 “새로운 평화체제가 구축되기 전에 조선정전협정이 여전히 유효하고 관련 당국이 모두준수해야 한다”고 말하였다.
이것은 냉전체제가 끝난 후 정전협정의 법적 효력에 대하여 중국과 조선 사이에 어느 정도의 차이가 존재한다는것을 보여준다. 뿐만 아니라 정전체제의 실질적인 효력 문제에 대하여 중국과 조선 사이에 인식차이가 존재한다고 할 수 있다. 지난 3월5일 조선인민군최고사령부가 정전협정이 완전히 무효라고선언한 다음 날인 3월 6일 중국외교부 대변인인 華春莹은 중국외교부 정례 브리핑에서“조선정전협정이 조선반도의 평화를 유지하는데 중요한 역할을 하고 있다”고 표시하였다.
중국정부는 정전협정이 조선반도의 평화유지에 중요한 역할을 하고 있다는 인식을 가지고 있는 동시에 조선반도 평화체제의 구축문제에 대하여 중국정부도 지지한다는 입장을 취해오고 있다는 것이다. 1997년에 4자 회담이 시작되었을 때는 중국외교부대변인 唐國强은 1997년 7월 2일 “중국은 조선반도 평화체제 구축에 찬성하여 4자 회담에 대한 적극적인 태도를 가지고 4자 회담에 참여하는 것에 동의하였다.……조선정전협정의 당사자이자 (조선)반도의 주변국가로서 중국은 4자 회담의 참여를 동의하며 각 관련자들과 협력하여(조선)반도평화체제 구축과정에서 건설적인 역할을 발휘하고, 회담이 실질적인 성과를 거두어(조선)반도의 장기적인 평화와 안정을 실현할 수 있도록 기여하겠다”고 4자 회담에 대한 중국정부의 공식입장을 표명하였다.
4자 회담이 진행되는 과정에서 중국도 비교적 구체적인 주장을 제시하였다. 1999년 1월에 4자 회담 제4차 회의가 진행되는 과정에서 중국은 두 개 분과위회의에서 논의해야 할 구체적인 문제에 대하여 다음과 같은 다섯 가지의 원칙과 네 가지 기본적인 내용을 제시하였다.
조선반도 긴장을 완화하기 위해 중국이 제시한 다섯 개 원칙은 다음과 같다. 첫째,광의의신뢰조치가구축되도록 협력을 촉진해야 되며, 정치, 외교, 군사, 경제와 사회 분야의 교류와 협력을 발전시키고 전면적인 신뢰를 증진시켜야 한다. 둘째, 관련 국가간의 관계를 개선시키는 것을 지지하여 조미(朝美)관계와 조선과 다른 국가간의 관계가 점차 정상화 되는 것을 지지한다. 셋째, 각 관련 당사국은 다 차원적이고 다양한 형식의 군사적 신뢰조치를 취하는데 협력해야 한다. 넷째, (조선)반도의 현실을 직면하여 각 관련 당사국은 현실성을 있는 조치를 통하여 군사충돌을 방지해야 한다. 다섯째,상대방에 대한 적의와 도발적인 군사행동을 취하지 않아야 한다.
조선반도 평화체제의 구축에 대하여 중국은 조선반도 평화협정이 다음 네 가지 기본적인 내용을 포함해야 한다고 주장하였다. 첫째, 관련 당사국은 대결을 종결하고 관계를 개선하고 평화공존을 통하여 (조선)반도가 최종적으로 자주적 평화통일을 실현한다.둘째,관련 당사국은 평화적인 수단으로 모든 분쟁을 해결하며, 무력을 행사하지 않고 무력으로 위협하지 않는다. 셋째, 관련 당사국은호혜 평등의 원칙에 기초하여 경제무역, 과학, 문화와 체육 등 분야의 교류와 협력을 발전시킨다. 넷째, 관련 당사국은 (조선)반도에 군사적 신뢰조치를 건립하고 단계적으로 군비를 감축한다.
1999년 8월 4자 회담 제6차 회의 폐막식에서 중국은 조선반도에서 실질적인 효과를 가지는 신뢰기제 건설을건의했다.그 건의의 내용은“이 기제는 두 부분으로 나눌 수 있는데, 첫째는 관련 당사자가 자신을 예속할 수 있는 기제, 즉 각 당사자들이 자신의 실질적인 상황을 고려하여 격변사태가 발생할 때 냉정과 자제를 유지할 수 있는 행위규칙을 제정하고 엄격하게 준수하는 것이다. 둘째는 각 당사자가 공통적으로 준수할 수 있는 규칙이나 제도에 대하여 합의하여 이를 성실하게 이행하는 것이다.”
지난 2005년 9월 조선 핵문제에 대한 6자 회담에서 9.19 공동성명을 채택한 후 조선반도 평화체제 구축에 대한 논의가 다시 활발해지자 중국정부도 이 문제에 대한 원칙적인 입장을 다시 제시하였다. 2007년 중국외교부 대변인 劉建超는 “조선반도평화체제의 구축은 조선반도 인민의 이익에 부합하며 이 지역의 평화, 안정과 발전에도 유익하다…….중국은 조선반도 평화체제의 구축을 지지하여 조선정전협정 조인 당사자로서 중국은 (평화체제를) 구축하는 과정에서 적극적인 역할을 발휘하겠다”고 말하였다. 지난 3월 6일 중국외교부 대변인華春莹도“조선정전협정이 조선반도의 평화와 안정의 유지에 중요한 역할을 하고 있으며, 장기적으로 볼 때 정전체제를 평화체제로 대체해야 하는데, 관련 당사국들이대화와 협상을 통해 이러한 목표를 달성하기 위해 노력함으로써 (조선)반도와 지역의 장기적인 평화와 안정을 실현하기를 바란다”고 말했다.
위에서 서술한 것은 정전체제의 역할과 평화체제의 구축에 대한 중국정부의 공식적인 입장을 대표한다고 할 수 있으며 이런 내용을 정리해보면 이 문제에 대한다음과 같은 중국정부의 공식적인 입장을 확인할 수 있다.
우선, 평화체제 구축의 필요성과 조선정전체제의 역할에 대하여 중국정부는“장기적으로 볼 때는 정전체제가 평화체제로 대체해야 되어야 한다”는 인식을 가지 있기 때문에 조선반도 평화체제 구축을 지지하는 태도를 가지고있다는 것이다. 그렇지만 새로운 평화체제가 구축되기 전까지는 정전체제가 조선반도의 평화와 안정의 유지에 중요한 역할을 하고 있다는 인식을 중국정부는 가지고 있다.
다음으로는, 조선반도 평화체제 구축의 당사자문제에 대해 중국정부는 다음과 같은 여러 가지 서술을 사용하였다. 1975년 “조선정전협정의 실질적인 당사자”란 표현을 사용하였으며, 1980년에는 조선과 미국이 체결할 평화협정을 지지하겠다는 표현을 사용하였는데, 그것은 평화협정 체결의 당사자가 바로 조선과 미국이라는 것을의미하였다. 2005년 9월에 채택된 9.19공동성명에서 “직접 관련 당사자”란 표현을 인정하여 사용하였다. 이러한 여러 가지 표현을 중국당국이 사용하였지만, 평화체제 구축에 대하여중국은 당사자로서 참여하여 건설적인 역할을 발휘해야한다는 것이현재 중국의 주류 의견이다.
셋째, 평화체제의 내용에 대하여는, 1999년 1월 중국정부가 제시한네 가지 기본적인 내용이 지금까지 제시된 가장 구체적인 내용이다.
넷째, 평화체제 구축의 절차에 대하여 중국정부는 원칙적인 서술만 하였으며,그 문제에 대한 구제적인 주장은 아직까지 제시하지 않았다.
5. 평화체제의 구축
일반적으로 다음과 같은 조건이 충족되면 안보레짐이 상대적으로 쉽게 형성될 수 있다. 첫째, 강대국이 이런 레짐의 구축을 원하는 경우이다. 강대국은 각자가 자기의 생각대로 하는 것보다는 규범이 있는 환경을 더 좋아한다. 둘째, 각 국가들이 서로의 안보협력에서 공동의 가치를 가지고 있다는 것을 믿는다. 셋째, 관련 국가들이 팽창이라는방법으로 안전을 추구하는 것을 포기해야 한다. 넷째, 전쟁이나 일방적인 수단으로 안전을 추구하기 위해 지불해야 할 대가는 너무 비싸다고 인식하는 것이다.이런 논리에 따르면, 현재 조선반도 평화체제 구축의 조건이 아직 성숙되지 않았다고 할 수 있는 것이다.
조선반도 평화체제 구축에 대한 각 행위자의 태도를 보면 조선이 가장 주동적이며 한국이 상대적으로 수동적이고 미국의 태도가 가장 소극적이다. 냉전이 끝난 후 조선이 조선반도 평화체제를 구축하자는 제안을 가장 먼저 제시하였다. 1994년 4월 조선은 외무성 대변인의 성명을 통해 정전협정을 대신하여 평화협정을 체결하여 새로운 평화보장체제로서 군사정전위원회를 대신하자고제의하였다.1996년 2월에도 조선은 외무성 대변인의 성명을 통해 평화협정이 체결되기 전에 조선과 미국이 잠정정인 평화협정을 체결하여 군사분계선과 비무장지대를 관리하고, 무장충돌과 돌발사태를 해결하고, 군사정전위원회를 대신하는 조미공동군사기구를 만들자고 제안했다. 조선의 입장에서는 남북 간에는 상호 불가침을 내용을 갖는남북기본합의서가 이미 체결되었기 때문에 조선과 미국이 평화협정을 체결하기만 하면, 조선반도의 안정적인 평화보장체제가 구축될 수 있다는 것이다.그렇기 때문에 지난 90년대 4자 회담의진행 과정에서 조선은끊임없이 조선과 미국의 평화협정 체결과 주한미군의 조선반도 철수 주장을 견지하였던 것이다.
그런데 한국은 조선반도 평화협정을 체결하는 주당사자는 바로 한국과 조선이라고 인식하여 한국과 조선이남북평화합의서를 체결하고, 중국과 미국은 남북평화합의서의 효력을 보장하는 추가 의정서를 채택할 것을 주장하였다. 미국은 기본적으로 한국의 주장을 동의하였으며 주한미군이란 문제는 미국과 한국 간의 문제이며 여타 측과 협상할 문제가 이니라고 강조하였다. 이로써 조선반도 평화체제의 내용과 구축의 형식에 대하여 한국, 조선과 미국은 서로 다른 입장을 가지고 있다는 것이 분명하다. 중국은 조선반도 평화체제의 구축에 대하여 지지하는 태도를 가지고 있지만 구제적인 방안을 제시하지는않았다.
바로 각 행위자들의 이러한 입장 차이가 존재하였기 때문에 지난 90년대 후반의 4자 회담은 결과 없이 끝나고 말았다.현재에도 관련 행위자들의 입장차이는 여전히 존재하고 아직 해소되지 않고 있다. 가장 중요한 것은 현재 조선반도의 안보환경이 지난 90년대 후반에 비하여 많이 달라졌다는 것이다. 조선이 세 번의 핵실험을 통해 핵 보유국이되었는데, 이러한 상황에서 조선반도 평화체제를 구축하는데 우선 다음과 같은 원칙을 명확하게 인정하여야 한다.
첫째, 조선반도평화체제의 구축은 정전협정에서부터 시작해야 한다. 정전협정은 관련 각 당사자들이 받아들인 것이며, 국제법적인 의미와 법률효력을 갖는 국제협정이기 때문에 그 법적인 지위를 존중하여야 한다. 바로 정전협정이 있기 때문에 오늘의 평화협정에 대한 논의가 있는 것이다. 그래서 조선반도 평화체제의 구축은 정전협정에서부터 시작하여야 한다.
둘째, 조선반도 평화협정의 구축은 조선의 불가역인 핵 폐기를 전제로 해야 한다. 조선의 핵 보유국 지위가 갈수록 분명해지고 있고 조선반도의 비핵화가 보장될 수 없는 상황에서는 이 지역의 군비경쟁이 더 심해질 것이며, 평화체제의 구축도 어려워질 것이기 때문이다.
셋째, 각 행위자들간상호 신뢰가 조선반도 평화체제 구축의 조건이다. 현재 조선과 미국 및 일본 사이의 관계정상화가 실현되지 않고 상호 신뢰가 아직 구축되지 않았으며, 남북간의 신뢰 구축도 필요하다. 상호 신뢰가 구축되지 않으면 평화체제의 구축도 쉽지 않을 것이기 때문이다.
이런 원칙들을 고려하면, 조선반도평화체제의 구축과 조선핵문제 및 상호 신뢰문제사이의 관계는 이론적으로 세 가지 패턴(pattern)이 있을 수 있을 것이다. 첫째, 전후(前後) 패턴이다. 즉 먼저 조선핵문제를 해결하고 그 다음으로 조선반도의 평화체제를구축하는것이다. 둘째, 병행(竝行)패턴이다. 평화체제 구축과 핵문제 및 신뢰구축문제에 대한 협상을 동시에 진행하고 서로 교란시키지 않게하는 것이다. 셋째, 교차(交叉)패턴이다. 즉 조선반도 비핵화 과정과 평화체제구축을 연결시키고 서로 촉진하게 하는 것이다. 지금의 실질적인 상황을 보면 현실성을 갖는 패턴은 바로 세 번째라고 할 수 있을 것이다. 즉 조선의 핵폐기과정, 상호관계개선, 신뢰구축과 조선반도 평화체제 구축과정을 연결함으로써 상호 제약과 상호 촉진을 통해 관련 문제들을 해결하는 것이다.
위에서 논의한 것을 기초로 필자는 조선반도 평화체제의 구축에 대하여 구축의 주체(主體) 즉 당사자, 구축의 절차 및 평화협정의 내용 등 세 가지 문제를 명확하게 해야 한다고 생각한다.
첫째, 주체문제는 조선반도 평화체제 구축의 목표가 조선반도의 평화를 유지하기 위한것이라는 것과 관련된다. 그렇기 때문에 한국과 조선이 조선반도평화체제 구축의 중요한 당사자가 되어야 한다. 동시에는 조선반도 문제의 역사와 현실을 고려하면, 조선반도 평화체제가 지역적인 레짐이란 성격을 가지고 있기 때문에, 이점이 조선반도 평화체제 구축에 참여할 주체의 지역성을 규정한다.
둘째, 주체문제와도 관련되지만 평화체제 구축의 절차문제에 있어서는 정전체제의 존재를 고려하고 국제법의 원칙에 따라 정전체제의 폐기와 평화체제의 구축을 두 개 단계로 나누어야 한다. 첫 단계에는 정전체제를 폐기해야 하는데, 이 단계에서는 국제법의 원칙에 따라 정전협정을 조인한 조선과 중국, 그리고 유엔 측을 대표하는 미국이 정전협정을 폐기하고 전쟁 종식을 선언하고 그에 따라 유엔군 사령부를 해체하고 유엔은유엔군이 사용해온 유엔의 깃발을 회수하고, 휴전선과 비무장지대를 관리하는 책임을 안보리가 주도로 만든 새로운 국제감독 기구가 담당하도록 해야 한다. 두 번째 단계에서는 관련 행위자가 평화협정(조약)을 체결해야 한다.
셋째, 평화협정의 내용에 대하여는조선반도 평화체제의 관련 당사국들이 같은 틀에서 각각 양자간의 평화협정(agreement)이나 평화조약(treaty)을 체결할 수도 있고,공동의평화협정이나 조약을 체결할 수도 있다. 각국의 조약 비준과 발효 등의 법적 절차를 고려하여 교란 요소를 감소시키기 위해 평화협정 체결을 우선적으로 고려할 수도 있을 것이다. 같은 틀 내에서의 여러 개의 양자간의 평화협정, 또는 공동적인 평화협정이 체결되면, 각 당사자들은상호 무력 사용이나 무력을 통한 위협을 하지 않을 것을 승낙하고,아울러 조선반도 남북 양측의 군비경쟁을 제한하고 조건이 성숙되면 제도적 기제(예를 들면 관련국가 외교부장관 회의)를 만들어 체결된 평화협정의 수행을 감독하고, 지역안보와 평화 등 공동적 관심사 대한 대화나 소통이나 협상을 하여야 한다. 그렇게 되면, 조선반도의 평화 유지를 유일한 목표로 하는 평화체제가 기본적으로 구축되는 것이다. 각각 행위자의 안보관념과 안전을 추구하는 수단의 대립이 존재하기 때문에, 이러한 평화체제의 기초가 여전히박약하지만 그 체제의 운영을 통해 각 행위자들이 서로 접촉하고교류함으로써 서로의 이해가 깊어지고 서로의 신뢰가 강화될 수 있을 것이며, 조선반도 지역의 평화를 가일층 촉진시킬 수 있을 것이다. 여기서 명확하게 할 것은 이런 과정이 조선의 핵 폐기와 조미(朝美)와 조일(朝日)관계의 정상화 과정이어야 한다는 것이다.
6. 여론(余論): 결론을 대신하여
근대국제법의 차원에서 보면 무력충돌이 끝난 후 회의를 통하여 평화조약이나 협정을 체결함으로써 전쟁을 법적으로 종결시키고 전쟁으로 생긴 문제를 해결하는 것이 전후 문제를 처리하는 일반적인 절차이다. 그렇지만 이것이 모든 전쟁을 종결시키는 절차는 아니다.Correlates of War의데이터베이스에따르면1816년부터 2007년까지 모두 95차례의 국제전쟁이 발발하였다. 필자의 대략적 조사에 의하면, 95차례의 전쟁 중 29차례의 전쟁만이종전 후 관련 당사자들 사이의 조약 혹은 협정이 체결되었다. 대부분의 경우 전쟁의 승부가 분명하지 않았기 때문에 전쟁 성격의 규정이 어려웠으며 전쟁책임의 규명도 사실상 불가능하였기 때문에 무력충돌의 끝이 전쟁의 종결을 의미하였으며 평화조약이나 협정이 체결되지 않았다. 정전상태가 장기적으로 존재함으로 평화상태가 사실상 이미 회복되고 별개의 평화조약이나 협정의 체결이 필요하지 않는 전례도 중동지역이나 동남아지역에서 존재한다.
조선전쟁은 특별한 시대적 배경에서 발발하였을 뿐만 아니라 또한 무승부의 상황에서 정전되었다. 그래서 전쟁의 발발 원인이나 전쟁의 책임 규명이 필요 없고 사실상 규명될 수도 없을 것이다. 정전협정이 체결된 후 관련 각 당사자들은 1954년의 제네바회의와 지난 90년대 후반의 4자 회담 등을 통해 조선반도 문제와 정전협정문제를 해결하려고 하였지만 최종적으로는 결과 없이 끝남으로써 정전협정을 주요적인 내용으로 하는 정전체제가 오늘까지 유지되고 있다.
오늘의 조선반도와 동북아지역의 안보상황을 보면 조선반도 평화체제의 구축은 절실히 필요하다. 그것의 의미는 법적으로 조선전쟁을 종결시킬 뿐만 아니라 더 중요한 것은 조선반도의 평화를 유지하고 다진다는 점이다. 냉전이 끝난 후 조선반도의 안보환경이 큰 변화를 겪고 있으며 남북 양측의 군비경쟁이나 조미관계의 비정상화와 조선의 핵개발 등으로 인해 조선반도지역의 취약한 평화상태가 심각한 도전을 직면하고 있다. 그렇기 때문에 조선반도지역에서 관련행위자의 행위를 제약할 수 있고 평화상태를 다질 수도 있으며, 심각한 경색국면이 더 악화되는 방향으로 발전되지 않도록 할 수 있는 체제가 절실하게 필요하다. 지금의 상황을 보면 조선반도지역은 적극적인 평화상태에 아직 멀고 적극적인 평화체제 구축의 조건도 성숙되지 않았다. 그렇지만 관련 행위자들이 조선반도의 평화유지를 그의 정책결정의우선적인 출발점으로 삼는다면, 조선반도 평화체제의 구축은 여전히 가능하다고 할 수 있을 것이다. 비록 이러한 평화체제가 유지하는 것이 불안정한 평화나 냉 평화이지만 그것도 어는 정도는 진보를 반영한다고 할 수 있다. 본질적으로 보면 조선반도 평화체제의 구축은 국제법적인 기술문제가 아니라 국제정치적인 이익문제이며, 일단 평화체제가 구축되면 우선적인수혜자는 이 지역에서 살고 있는 국가와 인민이다.
