13주년 6·15 남북정상회담 13주년 - 기조발제 - 찰스 암스트롱 | 역사학 교수, 한국연구소 소장, 콜롬비아 대학교
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찰스 암스트롱 | 역사학 교수, 한국연구소 소장, 콜롬비아 대학교
평화의 위기와 6.15 공동선언의 함의 : 미국인의 관점
분단 체제의 균열
제2차 세계대전이 끝나고 냉전이 도래하면서 발생한 분단 체제–오스트리아, 독일, 한국, 중국/대만, 베트남–중 한국의 분단은 가장 지속적이고, 다루기 힘들었으며, 냉전이 끝난 후에도 가장 위험합니다. 1953년 6•25전쟁이 제대로 결론을 내지 못하고 중단된 이래 남북한은 상호 적대적으로 공생하면서 어느 쪽도 상대방을 제압하지 못하는 '분단 체제' 속에 갇혀 지냈습니다. 모두 통일을 이야기하지만 어느 쪽도 현재 상태를 뒤집을 위험은 감수하지 못합니다. 한반도 주변의 강대국-가장 중요하게는 중국과 미국–도 한반도에서 두 번째 전쟁의 위험이 그 어느 때보다 높은데도 통일은 고사하고 화해와 평화를 정착시키는 길도 찾지 못하고 있습니다. 지금까지 지정학적 판도가 변하고 이해관계가 일치하면서 분단 체제를 극복하고 근본적으로는 현재 상태를 변화시킬 수 있는 짧은 시기가 3번 있었습니다. 중미 간 화해가 시작되고 남북한이 처음으로 공식적으로 만나서 1972년 6월 4일 남북공동선언까지 이끌어냈던 1970년대 초반이 첫 번째였고, 소련이 붕괴되고 냉전이 종식되면서 러시아와 중국이 한국과 외교관계를 정상화했고, 남북한이 UN에 동시 가입하면서 1991년 '남북 사이의 화해와 불가침 및 교류, 협력에 관한 합의서'에 서명했던 1990년대 초반이 두 번째였으며, 남북정상회담이 있었던 2000년 전후가 세 번째 시기로 김대중 대통령과 빌 클린턴 대통령의 재임 시기(1998~2001)가 겹쳤던 시기였습니다. 논란의 여지는 있지만 한반도 분단 체제에서 가장 획기적인 시기는 2000년 6•15남북공동선언으로 남북한은 자국의 손으로 문제를 해결하려고 했습니다.사무엘 김이 설명했듯이 평양에서 열린 정상회담은 "외부의 충격이나 강대국의 지원 없이 남북한 스스로 생각해서 실천한" 일이었습니다. 6•15남북공동선언은 제로 섬의 충돌이 마침내 포지티브 섬의 관계로 전화되어 남북한이 상호 이해하고 수용할 수 있는 새로운 시대를 알렸습니다.
남북한 간 긴장과 전쟁의 위협이 고조되는 현 시점에서 앞서 언급한 3번의 시기는 먼 과거의 유물 같아서 재현되기를 상상하는 것이 거의 불가능해 보입니다. 하지만 최근 수개월간 호전적인 소음 속에서도 외교와 대화를 요청하는 목소리가 조금씩 들리는 것을 보면 당시 시기가 어떻게 도래했으며, 어떻게 실패했으며, 어떤 교훈을 얻을 수 있는지 검토하는 것도 가치가 있을 것입니다. 1953년 이래 한반도 분단은 전쟁 상태가 해결되지 않았기 때문에 '평화의 위기'가 연속해서 일어나는 역사였습니다. 6·25전쟁이 '제한전쟁(limited war)'으로 종종 불리는 것처럼 한반도의 휴전 상태도 '제한 평화'로 불렸습니다. 하지만 6·15공동선언에 담긴 희망과 비전은 한반도에 더욱 깊고 안정된 평화 체제를 구축하기 위한 방향을 제시할 수도 있습니다.
위기 관리의 역사
한반도의 분쟁 상태는 1950년 발발한 6.25전쟁 이후 60년이 되었고, 625전쟁의 기원은 정치적 분열, 식민지, 한국에서 강대국들이 조성한 라이벌 구도 등에서 찾을 수 있습니다. 하지만 우리가 인식하는 '북한 문제'는 북한 정부의 핵무기 개발에 초점이 맞춰져 있으며 다른 불법적 활동은 기본적으로 지난 20년간 진행된 냉전 이후의 현상입니다. 적어도 미국의 입장에서는 이렇게 관측됩니다. 미국에게 가장 큰 우려는 핵 확산이지만 한국에게 북한의 위협은 훨씬 더 직접적이며 존재 자체에 관한 것입니다. 한반도 전체를 놓고 보면 남북한이 처음 직접 대화를 시작한 1972년이 큰 전환점이었습니다. 하지만 냉전 체제가 종식된 후에도 한국이 인식하는 위협은 근본적으로 변하지 않았고, 독일의 통일 방식을 따라서 가까운 미래에 통일될 것이라는 희망을 주면서 분위기는 변했습니다. 하지만 오래 되지 않아 독일 방식의 통일에 드는 천문학적인 비용은 한반도에 유사한 모델을 적용시키려고 했던 사람들의 희망에 제동을 걸었습니다. 냉전 종식 후의 행복감이 사라지면서 남북한과 독일의 차이점은 유사점만큼이나 크다는 점이 분명했고, 한반도와 독일을 비교할 때 동독과 북한의 유사성이 부족한 점을 간과한 것이 큰 실수였습니다. 동독과 달리 북한은 포기하고 쓰러지지 않았습니다. 사실 북한은 소련이 이끌던 동구 공산주의 국가들과는 과거에도 그랬고 늘 매우 다른 국가였으며, 1990년대 경제 침체기에도 빠르고 쉽게 무너질 것 같지 않았습니다. 북한 체제가 빠르게 붕괴될 거라는 환상은 1994년 북미가 체결한 기본합의서를 한국이 묵인한 것에서 출발했을 것입니다. 한국은 북한이 붕괴하면 원자로를 곧 손에 넣게 되고 그 비용은 감당할 수 있었습니다. 하지만 그 이후 10년간 한국과 미국은 북한을 (클린턴 정부 시절 윌리엄 페리 국방장관의 말을 빌리자면) "있는 모습 그대로 대해야지 우리가 희망하는 모습으로 대하면 안 된다"는 현실을 인식해야 했습니다.”
하지만 당사국 간 교류 과정은 장기간 준수되지 않았습니다. 북한의 비타협적이고 신뢰할 수 없는 태도에도 원인이 있었고 한미 양국의 정치 지형이 변한 것에서도 원인이 있었습니다. 각기 다른 이유로 어느 쪽도 다른 쪽이 상호협약을 준수할 능력이 있다는 신뢰감을 크게 갖지 못했습니다. 지난 15년 동안 북한의 핵 프로그램에 관련된 회담은 외교적으로 분명한 해결책이라기 보다는 위기 관리를 위한 회담으로 인식되었습니다. 1994년 10월 발표된 북미간 기본합의서 이후 북한은 에너지 지원을 받는 대가로 플루토늄 프로그램을 동결시켰고, 북미 관계 정상화를 약속했습니다. 하지만 매파 성향의 공화당이 주도하는 하원과 미국 국내 상황 때문에 클린턴 행정부도 북한의 핵 협약에 많은 관심을 기울이지 못했습니다. 북한에 대한 대화는 1998년 김대중 행정부가 주도하기 시작했습니다. 615정상회담이 끝난 2000년 가을 무렵 미국과 북한은 북한의 미사일 확산을 해결하고 북미간 관계 정상화를 위한 중요한 협약 체결 직전까지 갔습니다. 하지만 협약은 성사되지 못했고 차기 부시 행정부는 반사적으로 클린턴 행정부의 거의 모든 외교정책에 반대했고, 특히 북한에 유화적인 정책은 취하지 않았습니다.
북한의 대외 관계는 새천년을 맞이하여 초기에는 점차적으로 개선되었습니다. 한국 정부의 권고에 따라 북한은 외교적 고립 상태에서 벗어나기 시작했습니다. 2년 동안 북한은 서구와 동남아시아 지역 대부분 국가와 더불어 캐나다, 호주, 필리핀, 브라질, 뉴질랜드와 외교관계를 수립했습니다. 2000년 7월에는 동아시아 안보 회담을 위한 아세안지역안보포럼(ARF)에도 가입했습니다. 이와 동시에 북한은 2002년 여름 유례 없는 임금 및 물가 개혁 조치 등 내부 경제 개혁을 위해 조심스럽지만 잠재적으로 파장이 있는 조치를 취하기 시작했습니다. 이처럼 남북한 관계는 북한이 “정상적인 국가”로 나아가는 과정의 일환이었습니다. 한편 미국과 북한간의 관계는 부침을 거듭해 왔습니다. 두 나라는 클린턴 대통령 시절 양자 협정을 체결했지만, 그 다음 부시 대통령 때는 다시 대립하게 되었습니다. 이후 6자 회담을 기점으로 우호적인 관계를 유지하다가 최근 북한의 미사일과 핵무기 도발로 다시 위기를 맞으면서 새로운 외교 협정이 필요한 실정입니다.
북한으로 인한 두 번째 핵 위기는 2002년 10월에 있었습니다. 당시 미국은 북한이 1994년 핵무기 개발 금지 협정을 어기고 은밀하게 우라늄 농축 프로그램을 추진하고 있다고 의심했고, 이는 위기로 이어졌습니다. 부시 행정부 내 강경파들의 바람대로 1994년 협정은 곧 파기되었습니다. 하지만 북한은 핵 협정 폐기를 원치 않았고, 2003년 4월에는 중국 베이징에서 열린 미국, 북한, 한국, 중국, 일본, 러시아가 참여하는 6자 회담에 참석해 문제 해결을 도모했습니다. 이후 6차례에 걸쳐 6자 회담이 열렸습니다. 하지만 2009년 4월, 북한은 자국의 미사일 시험에 대한 미국의 비난에 반발해 6자 회담을 포기했습니다. 2005년 9월 19일에 열린 4차 6자 회담에서 회담에서 6개 참가국은 한국의 비핵화를 위한 세부적인 공동성명을 발표했습니다. 북한이 핵무기 개발 프로그램을 포기하고 핵확산 금지 조약에 복귀한다면 미국은 그 대가로 북한을 공격하거나 침략하지 않겠다는 ‘안보 협약’을 제공하는 내용이었습니다. 뿐만 아니라 미국과 일본은 북한과의 외교를 정상화하고, 그 외 5개 참가국은 북한에 경제적인 협력을 제공하기로 되어 있었습니다. 9월 19일 성명은 1994년에 체결한 미국과 북한간 협약을 다자간 협약으로 확대한 형태였습니다.
제 5차 6자회담은북한이 마카오에있는방코델타아시아은행을돈세탁에악용하고있다고판단한 미국이해당은행내북한자산을동결하겠다고발표한후인 11월에결렬되었습니다. 2006년 7월 5일, 북한은탄도미사일 7발을발사해 1998년부터 자체적으로 실시했던 미사일 발사 유예 조치를 중단했습니다. UN안전보장 이사회는 북한의 미사일 발사를 비난했고, 중국은 처음으로 여기에 동의했습니다. 하지만 북한은 국제 사회의 비난에 개의치 않고 3개월 후인 10월 9일에 성공적으로 지하 핵무기 실험에 성공했다는 사실을 공표했습니다. UN은 더욱 강경한 어조로 북한을 비난했지만 실제적인 행동을 취하지는 않았습니다. 중국을 비롯해 러시아, 미국 등 관련 국가-그 중에서도 특히 중국-들은 전쟁 혹은 북한 정권의 붕괴로 수백만 명의 피난민들이 중국 국경을 넘는 혼란을 원치 않는 듯 했습니다. 한편 한국은 북한의 핵무기보다 북한을 포용하고 한반도에 “평화 및 번영”을 유지하는 편이 더욱 중요했기 때문에 곧 원래의 대북 정책으로 회귀했습니다. 결국에는 미국 역시 북한을 6자 회담에 참여시키기 위해 비난의 수위를 낮추고 다양한 회유책을 제시했습니다.
북한은 6자 회담으로 회귀했고, 그 결과 2007년 2월 13일 합의가 이루어졌습니다. 당시 북한은 영변에 있는 핵 원자로 가동을 중단하고, 국제 원자력 기구를 다시 초청해 핵무기 개발 프로그램을 완전히 공개하기로 약속했습니다. 미국과 일본은 그 대가로 북한과의 관계를 정상화하고, 모든 참가국들은 북한에 에너지와 인도적인 지원을 제공하기로 합의했습니다. 10월, 북한은 영변 핵시설 폐쇄를 약속했고, 2007년 말까지 2월 13일 합의 내용에 따라 모든 핵 시설을 완전하고 정확하게 밝히기로 했습니다. 뿐만 아니라 핵무기 관련 물질과 기술, 노하우를 절대 이전하지 않겠다는 약속을 재확인했습니다. 한편 미국과 일본은 북한과 외교 관계 정상화를 재차 다짐했습니다. 1994년 합의 사항의 약 두 배에 달하는 백만 톤 상당의 화석 연료가 경제 및 에너지 협력 실무 단을 통해 북한에 제공되기로 결정되었습니다. 이때부터 2008년 상반기까지 북한은 핵 시설과 관련된 중요한 문서를 계속해서 제출했으며, 영변 핵 시설 폐쇄를 위한 과정을 이행했습니다. 다시 말해 약속된 내용을 충실히 지키는 것으로 보였습니다.
2월 13일 합의 내용이 2007년에 완료되었고, 한국의 노무현 대통령과 북한 김정일의 정상 회담이 평양에서 10월 2일부터 4일까지 열렸습니다. 이때가 두 번째 남북한 정상회담이었습니다. 원래는 8월 말로 예정되어 있던 회담은 당해 여름 북한에 심각한 홍수가 발생하는 바람에 연기되었습니다. 노무현 대통령은 2007년 대통령 선거 전에 남북한 정상회담 개최를 간절히 바라고 있었습니다. 자신이 재출마를 하는 것은 아니었지만 차기 대선 주자인 정동영 전 통일부 장관에게 힘을 실어 주기 위해서였습니다. 10월 4일, 양국 지도자들은 2000년 6월 합의 내용보다 더욱 세분화된 8가지 경제 협력 방안으로 구성된 합의서를 체결했습니다. 북한에게 “협력”은 물론 한국의 지원과 투자를 뜻했습니다. 일부에서는 한국의 김대중 대통령과 노무현 대통령이 북한에게 일방적인 지원을 제공하고 아무것도 얻어내지 못하고 있다는 비난이 일었습니다. 그렇지만 두 대통령이 임기를 수행한 10년 동안 북한 내에서 한국의 경제적 존재감이 가장 컸다는 점은 부인할 수 없습니다. 가장 중요한 성과로는 현대 그룹에서 북한의 동해안을 중심으로 선보인 금강산 관광 상품과 휴전선에서 고작 20 킬로미터 떨어진 북한의 서쪽에 위치한 개성 공단이 있습니다. 제 2차 평양 선언은남북한 경제 협력을 한층 강화화기 위한 방안이 제시되었으며, 여기에는 해주 지방에 새로운 투자 구역을 설립하는 것이 포함되었습니다.
클린턴 대통령의 정책과 무조건 반대로, 노무현 대통령의 정책과 무조건 반대로
부시 행정부는 “클린턴 대통령의 정책과 무조건 반대”라는 비난을 받을 만큼 클린턴 행정부의 정책을 무조건 거부했습니다. 대북 정책 역시 마찬가지였습니다. 노무현 대통령의 임기 중 취임한 부시 대통령의 대북 정책은 한국과 분명한 차이를 나타냈습니다. 부시 대통령의 첫 번째 임기 동안 한국과 북한의 일반적인 마찰은 주로 북한 때문이었습니다. 하지만 2004년 재선 후 부시 대통령은 미국 행정부 내 강경파의 비난에도 불구하고 좀 더 적극적으로 북한을 포용하기 시작했습니다. 그래서 2008년 2월 한국에서 이명박 대통령이 취임하기 전까지 약 15개월 동안 미국과 북한은 북한에 대해 조화로운 접근을 보였습니다. 하지만 이명박 대통령 취임 후에는 직전과 정 반대로 한국이 북한에 대해 강경한 태도를, 미국은 포용하는 정책을 지향했습니다.
노무현 대통령 행정부가 끝날 때까지 한국에서는 남북 협력이 양측 모두에게 유익하며, 갑작스러운 북한의 정권 붕괴 보다는 점진적인 통일이나 독일 방식의 흡수 통일이 좋다는 의견이 지배적이었습니다. 뿐만 아니라 북한의 위협은 관리가 가능하고, 협박이 아닌 설득을 통해 북한의 변화를 꾀해야 한다고 생각되었습니다. 인권 단체들을 비롯해 한국의 정치적 스펙트럼 전반에 비슷한 시각이 공유되고 있었습니다. 2007년 6월, 오랫동안 북한에 대해 강경한 태도를 취했던 한나라당(지금의 새누리당)은 북한에 대해 포용적인 태도로 선회해 “진보적”이던 김대중 및 노무현 대통령과 크게 다르지 않은 정책을 지지하기 시작했습니다. 덕분에 노무현 대통령 측 차기 대선 후보인 정동영 후보의 정치적 자산에 적절하게 대응할 수 있었습니다.
하지만 한나라 당의 이명박 후보는 전임자들보다 더 강경한 대북 정책과 함께 북한의 비핵화를 위해 단순한 경제 협력 이상을 요구하겠다고 공약했습니다. 실제 이명박 대통령은 취임 후 몇 주 동안 부시 행정부 내 강경파들의 교본을 그대로 답습하는 듯이 보였습니다. 실제 부시 대통령이 클린턴 정부를 비난했던 것처럼 이명박 행정부 역시 이전 행정부들의 대북 정책이 “일방적인 퍼 주기”였다고 비난했습니다. 또 북한이 이후 남북한 경제 협력과 투자, 그 중에서도 특히 2007년 평양에서 열린 정상 회의에서 논의된 해주와 서해안 지역의 개발을 위한 투자를 유치하기 위해서는 비핵화 협정을 완전히 이행해야 한다고 강조했습니다. 이명박 행정부는 북한의 인권 상황을 비난하는 데 있어서도 서슴지 않았습니다. 부시 행정부가 초기 클린턴 대통령과 무조건 반대였듯이, 초기 이명박 정부의 입장은 노무현 전 행정부와 무조건 반대인 듯 보였습니다.
초기 이명박 행정부의 정책은 상당히 모순되어 보였으며, 심사 숙고해서 내린 결정이 아니라 임시방편인 듯 느껴 졌습니다. 이명박 대통령은 한편으로는 보수적인 지지 세력을 달래기 위해 북한에 대해 강경한 기조를 보여 줄 필요가 있었고, 다른 한 편으로는 대기업 중에서는 남북 경협에 가장 많은 투자를 했던 현대 기업의 전 임원으로서 북한과 경제 협력을 더욱 강화하는 데 유리한 입장이었습니다. 장기적으로 북한에 대한 한국의 영향력을 유지하고 북한을 좀더 한국 자본에 가깝게 끌어들이면 포용 정책이 강화될 것으로 생각되기도 합니다. 하지만 이명박 대통령의 조건 부 포용 정책은 북한의 반발로 이어졌습니다. 이후 북한은 공격적인 어조로 한국을 비난하기 시작했고, 그 결과 한국 내 보수파들 역시 입장을 더욱 단호하게 고집했습니다. 그래서 양 측은 계속 비난과 행동의 수위를 높여 갔습니다. 이명박 대통령의 초기 2년 동안 남북 관계는 10년 중 최악이었습니다. 2010년 봄에는 천안함 공격이 있었고, 여름에는 남북간의 대립(북미의 대립 역시)이 극에 달했습니다.
벼랑 끝에서 한 발짝 물러서서
이명박 행정부 하에서 한국은 북한에 대해 “조건부 포용” 정책을 추진했고, 보수파는 이전의 두 행정부가 순진하게 무조건적인 포용 정책으로 위험을 키웠다고 생각했습니다. 2007년 대선에서 후보였던 이명박 대통령은 북한이 핵개발을 포기하고 사회와 경제를 개방하면 북한의 연 GDP를 3,000달러로 높이는 데 도움을 주겠다는 내용의 “비핵화·개방·3000”을 공약으로 내걸었습니다. 당선 후에는 북한이 비핵화 및 여타 의무를 이행한다면 북한의 경제 지원과 안전을 보장하겠다는 ‘그랜드 바겐(일괄타결)’정책도 천명했습니다. 북한 지도부는 한국의 제안과 접근 방식이 거만하다고 판단하고 분노했습니다.
상대적으로 중립적인 태도를 보이던 북한은 2008년 봄부터 이명박 대통령을 거세게 비난하기 시작했습니다. 이명박 대통령이 변절자일 뿐 아니라 친미 세력이고 통일의 적이라면서, 한국의 군부 독재 시절 이후 유례가 없을 정도로 비난의 수위를 높였습니다. 2008년 4월에 평양은 남북한 대화를 중단했고, 이명박 대통령에게 2000년과 2007년 남북한 정상회담을 준수하라고 요구했습니다. 북한은 김대중 및 노무현 전 대통령의 “햇볕 정책”이 계속되어야 한다고 주장했지만, 전임자의 정책과 정반대를 지향했던 이명박 행정부로서는 본능적으로 수용할 수 없는 요구였습니다. 국내외 (미국)의 압력에 한국 정부의 대북 정책이 약간 누그러지게 되었을 즈음, 금강산에 위치한 관광리조트에서 한국인 관광객이 총에 맞아 사망하는 사건이 발생했습니다. 이후 한국은 금강산 관광 프로그램을 중지했습니다. 한국 정부는 사과를 요구했고, 북한은 거부했습니다. 이명박 대통령이 8월 15일 광복절 연설에서 북한의 대화 및 경제 협력 재개를 요구했지만, 북한으로부터 의미 있는 반응을 이끌어 내지는 못했습니다.
2009년에는 북한의 위협 및 도발과 함께 남북 관계가 더욱 악화되었습니다. 북한은 같은 해 1월 양국간 분쟁 해소를 위해 합의된 모든 내용을 파기하겠다고 위협했고, 3월에는 2003년 이후 처음 열린 고위급 회담에서 한미 군사 훈련을 맹비난했습니다. 4월에는 장거리 미사일을 발사해 미국과 한국의 비난을 받았으며, 남북한 경제 교역은 중단되었습니다. 하지만 북한은 2차 핵실험 직후인 5월에 발표된 미국 주도의대량살상무기 확산방지구상(PSI)에 참여하기 위해 한국의 결정에 대한 맹렬한 비난은 자제했습니다. 북한은 당시 결정이 “전쟁 선포”라면서 한반도 정전 협정은 더 이상 유효하지 않다고 선언했습니다.
이명박 대통령의 임기 중 남북 관계가 가장 극에 달했을 때는 2010년 3월 26일 천안함이 공격을 받은 후였습니다. 그보다 몇 개월 전인 11월에는 연평도가 포격을 받았습니다. 104명의 해군이 탑승한 천안함은 서해상의 두 나라 간 분쟁 해역인 북방 한계선 근처 백령도 가까이에서 폭발 후 침몰했습니다. 한국이 주도한 국제 합동 조사단이 5월 20일에 제출한 보고서에는 북한 잠수함이 발사한 어뢰가 침몰의 원인이라는 내용이 포함되었습니다. 중국과 러시아 그리고 한국 시민의 약 1/3 정도는 믿지 않았지만 미국은 조사 결과를 지지했습니다. 오바마 행정부는 북한의 소행을 의심하지 않았고, 북한에 대해 새로운 경제 재제를 추진하는 동시에 한반도 주변 해상에서 지금까지 중 가장 대규모의 합동 훈련을 실시하는 등 한국과 대규모 군사 훈련을 실시했습니다.
한편 북한은 천안함 관련 의혹을 전면 부인하면서 재조사를 요구했습니다. 한국은 북한 측의 요구를 거절했고, 북한이 전면적으로 이어질 수도 있을 만큼 위험한 공격을 감행한 이유는 미제로 남겨 졌습니다. 북한은 한미 합동 군사 훈련을 앞둔 상황에서 “외부 병력에 대한 전쟁”도 불사하겠다고 위협했습니다. 하지만 여름이 끝날 무렵, 벼랑 끝으로 몰렸던 양 측은 한 발씩 물러나는 듯 보였습니다. 2010년 8월 15일 연설에서 이명박 대통령은 한반도 통일의 비용을 조달하기 위한 이례적인 ‘통일세’를 발표했습니다. 예측했던 대로 북한은 남측의 대북 적대감과 북한의 정권 붕괴를 통한 흡수 통일을 바라는 증거라면서 반발했습니다. 독일이 통일된 지 20년이 흘렀지만, 한반도에는 냉전이 여전히 살아 숨쉬고 있는 듯 했습니다.
마지막 결전을 위해서
부시 대통령의 두 번째 임기 동안 보수적인 미국 공화당 행정부와 진보적인 노무현 정부가 예상치 못하게 대북 포용 정책을 함께 추진했던 것처럼, 민주당의 오바마 행정부와 보수적인 이명박 정부는 북한에 대한 경제 재제 정책과 적대적인 정책에 실질적인 합의를 이루었습니다. 하지만 경제 재제와 고립, 정치적인 불안정으로 시간을 끌면서 북한 정권의 변화를 추구했던 오바마 정부의 암묵적인 “전략적 인내” 의도는 보기 좋게 빗나가고 말았습니다. 북한 정권은 지난 60년 동안 수많은 과오에도 불구하고 놀라운 생존 기술을 보여 주었고, 새로운 김정은 정권 역시 북한만의 독특한 정치적 안정을 계승한 듯 합니다. 지난 4년 동안북한 지도부 사이에서 당초 예상했던 권력 투쟁이나 불안정한 모습은 찾아볼 수 없었습니다. 하부 조직에서의 변화가 감지되고 있기는 하지만 당분간은 요원해 보입니다. 무엇보다 중국은 북한 정권 및 핵무기 정책을 반대하면서도 북한 정권 유지를 위해 정치 및 경제적 지원을 제공할 것입니다. 중국에게는 북한의 핵무기보다 정치적 불안이 더욱 큰 공포이기 때문입니다. 이런 점에서 중국은 미국이나 한국과는 정 반대의 입장입니다.
북한의 핵개발 프로그램에 대해서 이명박 행정부는 과거 어떤 한국 정부보다 미국 정부와 조화된 목소리를 냈습니다. 이명박 정부는 계속해서 북한이 외교적 포용 및 경제적인 협력을 얻기 위해서는 비핵화 조건을 충족시켜야 한다고 거듭 강조하면서 과거 부시 대통령의 정책과 사뭇 다른 행보를 보였습니다. 중국에 대한 북한의 경제 의존도가 높아지면서, 한국이 추진한 북한의 경제 고립 정책은 큰 피해를 입히지 못했습니다. 한반도 문제를 놓고 미국과 한국은 중국과 척을 지기 시작했고, 북한은 더욱 중국에 의존하게 되었습니다. 동북 아시아 지역에 (중국/북한/러시아와 미국/한국/일본이 대립하는) 일종의 신 냉전 상태가 형성되었고, 한국은 중국을 고립시키고 미국을 지지하면서 더욱 큰 위험을 감수하게 되었습니다.
신뢰와 불신, 새로운 협력
남북 관계는 박근혜 현 대통령이 대선 후보 시절 한반도 평화의 수단으로 ‘신뢰외교’를 언급하면서 역사상 최악으로 하락했습니다. 신뢰외교는 북한이 한국 및 국제 사회와 합의한 내용을 준수한다면 협력을 얻겠지만 평화를 위협한다면 응분의 대가를 치르게 해야 한다는 유연한 접근 방법입니다. 대립과 포용의 중간 형태를줄이고, 강력한 억제력을 유지하는 동시에 각 사안 별로 점진적인 포용을 통해 장기적인 신뢰를 쌓자는 제안으로 보입니다. 하지만 박근혜 대통령이 취임한 2013년 2월 25일 전에 이미 신뢰외교는 심각한 도전 과제에 직면했습니다. 북한의 김정은이 2012년 1월에는 위성을 발사하고 2013년 2월에는 핵실험을 단행하면서 국제 사회와 충돌했기 때문입니다.
3월 초, 북한은 한국 정전협정 백지화를 천명했습니다. 북한 노동당의 기관지인 노동신문은 김정은 최고 사령관이 한미 합동 군사 작전인 ‘키리졸브’와 ‘독수리 훈련’이 시작된 3월 11일 정전협정 백지화를 선언했다고 보도했습니다. 오랫동안 한국과 미국의 연례 합동 군사 훈련이 북한 침략을 위한 준비라고 비난해 온 북한 언론은 올해 훈련과 때를 같이해 경계 태세에 돌입하는 한편 곧 전쟁이 일어날 것이라며 경고했습니다. 미국은 이에 대응해 한국에 핵무기로 무장한 B-52와 B-2 스텔스 폭격기를 배치하고, 한국 해안에 위치한 무인도에 모의탄으로 훈련을 하겠다고 발표했습니다. 북한은 공격을 받을 경우 괌, 하와이, 미국 본토를 공격하겠다면서 전례를 찾아볼 수 없이 강력한 위협으로 응수했습니다. 3월 말, 북한은 남북한이 “전쟁 상태”에 돌입했다고 선언하고 단순 국지전이 아니라 전면적인 핵전쟁이 일어날 것이라면서 적대적인 태도의 수위를 한층 높였습니다.
합법성을 차지하고서도 북한의 일방적인 정전협정 위반은 2월 12일 핵무기 실험 이후 지속된 한반도의 긴장을 더욱 고조시켰습니다. 2006년 이후 북한의 세 번째 핵무기 실험은 국제 사회의 비난과 UN안정 보장 이사회의 제재로 이어졌습니다. 북한은 UN의 대북 결의를 적대행위라고 비난하면서 미국으로부터 자신들을 보호하기 위해서 핵무기가 반드시 필요하다고 주장했습니다. 계속되는 비난과 군사 조치로 북한과 미국, 한국 및 여타 국가들간의 전면전이 임박한 듯 위험하게 느껴 졌습니다. 한반도의 평화가 풍전등화처럼 흔들렸습니다. 하지만 4월 중순이 되면서 북한의 위협이 어느 정도 누그러졌습니다. 존 케리 미국 국무부 장관은 북한에게 “평화의 가능성”을 강조하면서 대화의 문이 열릴 수도 있다고 제안했습니다. 한반도를 둘러싼 한 차례의 위기와 대립이 다시 한 번 해소되는 순간이었습니다.
한반도 분쟁은 60년 전 정전 협정 입안자들이 생각지도 못했던 오랜 역사와 복잡성을 띠게 되었습니다. 하지만 한 편으로는 매우 단순한 문제입니다. 양측 모두 단순한 “적대적 상황”을 중단하고 평화적인 체제를 설립할 의지가 부족한 것입니다. 상대 편의 항복을 받아 내고 제거해야만 전쟁이 끝난다고 생각한다면, 양측의 군사력이 허용하는 한 한반도의 긴장 상태가 지속될 것입니다. 핵무기는 (미국과 북한 모두) 한반도 대립의 원인이 아니라 징후입니다. 한반도의 분쟁은 양측이 완전한 승리를 거두려는 노력을 그만두고, 상대방을 제로섬 게임이 아닌 상생의 대상으로 인식할 때 해결될 것입니다. 2000년대 초에는 전쟁을 넘어선 이 새로운 상생 관계가 가능한 듯 보였습니다(적어도 남북한 관계에서는 그런 듯 했습니다). 하지만 지난 5년 동안은 그 가능성이 희미해 졌고, 심지어 주기적으로 남북한 및 북미 관계가 위험 수위를 넘어섰습니다.
7·4 남북 공동성명, 1991년의 남북 기본 합의서, 그리고 2000년의 6·15 남북 공동 성명, 2005년 9월의 6자 회담에서 발표한 공동 성명은 한반도 위기의 고리를 끊을 수 있는 방법을 제시합니다. 이들 중 어느 것도 지속적인 평화로 이어지지 못하고 새로운 위기로 대체되었습니다. 하지만 그 어느 것도 와해되지 않았습니다. 이전 협정은 새로운 협정으로 계승되었고 새로운 내용이 포함되었습니다. 이는 향후 한반도와 동남 아시아의 평화를 건설하는 데 기본 골격이 될 것입니다. 분단된 한국은 동남 아시아 안보에 위협이 되고 있습니다. 남북한 간의 이해와 포용이 위기 해결에 열쇠를 제공할 것입니다. 평화는 내부에서 즉 한반도에서 시작되어 동남 아시아로, 그리고 전 세계로 퍼져 나간다는 것이 7·4 남북 공동성명이 제시한 비전입니다. 이를 바탕으로 6·15 남북 공동 성명은 자체적인 노력을 통한 통일과 상호 신뢰 구축, 모든 분야에서의 협력과 교류 증진을 요구했습니다. 지난 13년 동안 후퇴도 있었고, 도전 과제도 있었습니다. 하지만 한반도 위기를 궁극적으로 해결하기 위한 시작점으로 지금만큼 적절한 시기는 없다고 생각합니다.
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